Overblog
Editer l'article Suivre ce blog Administration + Créer mon blog

La loi ALUR et la politique du logement

par Matt 16 Novembre 2016, 08:37

La loi ALUR et la politique du logement

Loi ALUR

Loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové

La situation du logement en France est une question sensible. Des faits divers récents rappellent que la disposition d’un logement décent est loin d’être une réalité pour tous les Français. Le 24 mars dernier, le tribunal d’instance de Paris a condamné un propriétaire à verser à son locataire 10 000€ pour le préjudice de jouissance subi, 1 000€ de préjudice moral et à 815 euros d’indemnités de réinstallation. La raison : le locataire, M. Dominique B., a vécu plus de 15 ans dans un local réduit de 4m² au sol (mais de seulement 1,56m² selon la loi Carrez) pour un loyer mensuel de 330€, soit 211€ le mètre carré. Ce cas n’est pas isolé. Un nombre élevé d’habitants ne trouve pas à se loger, à Paris et dans les quelques grandes villes. La hausse des prix de l’immobilier n’aide pas. Une étude publiée dans le journal Le Figaro ce lundi 8 avril explique qu’il faut en moyenne consacrer 20 ans de ses revenus pour s’offrir un 56m² au cœur de Paris. Parallèlement, les demandes de logements sociaux tardent à aboutir alors que, paradoxalement, un grand nombre d’entre eux se trouvent désertés.

La politique du logement, combinée à la politique de la ville, est sensée répondre à ces crises liées à l’habitat que nous allons voir dans une première partie. Dans le gouvernement Ayrault, la politique du logement a été confiée à Cécile Duflot, ministre de l’Égalité des territoires et du Logement, alors que la politique de la Ville faisait l’objet d’un ministère délégué, conduit par François Lamy. Dans le nouveau gouvernement Valls, il est assez étonnant de voir que l’on a une Ministre des Droits des femmes, de la Ville, de la Jeunesse et des Sports en la personne de Najat Vallaud-Belkacem, et une Ministre du Logement et de l’Égalité des territoires en la personne de Sylvia Pinel. Quoi qu’il en soit, cela nous amènera à voir comment la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi Alur » ou « loi Duflot » s’insère dans ces dispositifs et quelles sont les innovations qu’elle apporte à la réglementation déjà en vigueur dans ce domaine. 

1. Origine et historique de la politique du logement

1.1. La situation du logement en France et les crises liées à l’habitat

La situation du logement en France est avant tout une crise du logement social. Les difficultés sociales liées à l’habitat, que l’on qualifiera par commodité de « crises liées à l’habitat », sont de trois types :

  • la crise du logement est liée à l’état de mal-logement d’une partie de la population française (1.1.1) ;
  • la crise urbaine est liée aux troubles urbains qui caractérisent les zones où le logement social domine (1.1.2.) ;
  • enfin, la crise de l’urbanisme est liée à une planification urbaine ancienne, aujourd’hui inadaptée aux populations demandeuses de logements sociaux (1.1.3).

1.1.1. La crise du logement

En 2009, l’INSEE chiffrait le nombre total de logements à environ 33 millions sur le territoire français (métropole et DOM). Les résidences principales en constituent l’essentiel, à hauteur de 84% du parc immobilier (27,8 millions de logements), les résidences secondaires à 10%. Les 6% restants (soit près de 2 millions de logements) correspondent à des logements vacants. Entre 1970 et 2006, la surface disponible par personne a presque doublé, passant de 22 à 40 m².

Selon les synthèses du « Rapport 2010 sur l’état du mal-logement en France » de la Fondation Abbé Pierre, près de 53% des ménages ont toutefois des difficultés de logement qui résultent de l’existence de l’un des 9 critères suivants : surpeuplement de l’habitat, absence de salle de bains, absence de toilettes, absence d’eau chaude, absence de chauffage, logement trop petit, difficulté à chauffer, logement humide, logement bruyant.

Le mal-logement : La notion de mal-logement, telle qu’employée par la Fondation Abbé Pierre, combine des critères d’absence de logement, de qualité et de stabilité du logement. Ainsi, 3,65 millions de personnes relèvent du mal-logement en France : on estime à 685 000 le nombre de personnes privées de domicile personnel (dont 133 000 sans domicile fixe et 410 000 qui habitent en hébergement contrait chez des tiers faute d’autres solutions) ; 2,8 millions vivraient en logement inadapté (logement inconfortable et/ou en surpeuplement accentué), 177 000 personnes seraient en situation d’occupation précaire et il y aurait environ 80 000 gens du voyage ne pouvant accéder à une aire d’accueil aménagée. À cela doivent s’ajouter 6,6 millions de personnes en situation de réelle fragilité du logement à court ou moyen terme (logements dits « en copropriétés dégradées », personnes en situation d’impayés de loyer ou de charges et/ou de remboursement d’emprunt, etc.). Au final, l’état du mal-logement concerne un peu plus de 10 millions de personnes.

Les causes du mal-logement : On distingue principalement :

→ Les difficultés d’accès au logement, liée à l’insuffisance de l’offre. Une enquête Nexity TNS Sofres de janvier 2009 montre que 80% des Français estiment qu’il est difficile de trouver un logement, et parmi eux 37% jugent l’accès au logement « très difficile ». Cette situation concerne chaque année environ 3 millions de ménages accédants à la propriété, ou locataires, auxquels il faut ajouter 1,2 million de demandeurs de logements sociaux ainsi que les personnes en situation précaire. La situation de la France est marquée à la fois par une pénurie de logements, évaluée à environ 900 000, et par un décalage entre les caractéristiques de l’offre immobilière et celles de la demande. En effet, la construction de logements sociaux en particulier ne parvient pas à couvrir la demande qui existe pour ce type de logement. Les ventes de logement et les démolitions liées à la rénovation urbaine tendent à diminuer le parc HLM (30 000 logements détruits non reconstruits fin 2010).

→ Les difficultés à se maintenir dans le logement : Ces difficultés résultent de la crise économique et de son influence sur le statut d’occupation, du coût du logement, et de la progression des dépenses contraintes. Ainsi, les ménages peu fortunés sont de moins en moins propriétaires, de 47% en 1984 à 39% en 2006 pour les ménages du 1er quartile de la distribution des revenus. La dépense moyenne engagée par les ménages pour se loger atteint 9 700€ par an en 2007, contre 7 890€ en 2002. Cette augmentation, plus rapide que la hausse du niveau des prix à la consommation, est principalement due à la progression des charges de remboursement d’emprunt et de loyers, mais également à l’augmentation très rapide des charges, notamment pour le chauffage. Ainsi, 3,4 millions de ménages seraient touchés par une précarité énergétique. Ce que l’on appelle les dépenses contraintes liées au logement et à son occupation (logement, eau, gaz, électricité, assurance, téléphone) représente aujourd’hui près de 40% du budget des classes moyennes inférieures, alors qu’il en représentait à peu près 21% en 1979.

→ La paupérisation du logement social : Pour avoir droit à un hébergement dans une habitation à loyer modéré (HLM), il faut disposer de ressources financières inférieures à 1 761€ par mois pour une personne seule ou moins de 2 351€ par mois pour un couple sans enfant. Le logement social connaît trois principales difficultés :

  • le surpeuplement : au moins un dixième du parc HLM est en situation de surpeuplement, en partie lié à la faible mobilité qui règne dans le milieu des HLM ;
  • l’accueil de populations insolvables : le parc social accueille de plus en plus de personnes qui ne vivent que grâce aux aides accordées par la collectivité, et ne perçoivent pas de rémunération liée à une activité professionnelle. On ainsi une accumulation dans les quartiers en difficulté de familles dites « sensible », cumulant un certain nombre de handicaps sociaux : manque d’emploi, de ressources et de codes culturels favorisant l’insertion, qui s’explique par la persistance de la crise et du chômage, et la poursuite de flux migratoires (licites et illicites) qui ont, non seulement accru les phénomènes d’exclusion, mais rendu impossible toute promotion sociale. Si les populations victimes d’une crise du logement sont souvent au chômage, les jeunes éprouvent également des difficultés grandissantes : faute de pouvoir se loger ou espérer une promotion par l’école, ils n’ont souvent pour tout habitant que le logement parental ou les foyers pour jeunes. Autre population en précarité, les personnes légèrement handicapées qui ne trouvent aujourd’hui plus refuge dans les solidarités traditionnelles (celles du village et de la famille). À ces catégories vulnérables s’ajoutent les familles monoparentales. Jean-Marc Stébé, auteur d’un ouvrage sur le logement social en France, relève ainsi que « si les ressources des ménages logés dans les HLM sont faibles, leurs situations sociales et familiales sont extrêmement précaires et vulnérables. Les familles monoparentales représentent ainsi 17% des ménages des HLM, alors qu’elles ne sont que 6% sur l’ensemble des ménages. Autrement dit, cela signifie que 36% des familles monoparentales vivent dans le parc HLM. »
  • les incivilités : la pauvreté des ménages qui occupent les HLM tarit mécaniquement les ressources des organismes qui gèrent les HLM, ce qui conduit à la dégradation progressive de l’habitat et du cadre de vie, car les dépenses d’entretien sont moins assurées. Cette situation alimente l’incivisme et encourage le recul de la mixité sociale, les classes moyennes désertant le parc social.

1.1.2. La crise urbaine

La dégradation du logement social est souvent l’apanage de quelques communes périurbaines qui concentrent fortement ce type d’habitat. Elle résulte en ce que l’on nomme des « troubles urbains ».

Les troubles urbains : ils sont mesurés au travers de l’indicateur national des violences urbaines (INVU), mis en place par la Direction générale de la police nationale (DGPN) depuis le 1er janvier 2006, et qui comprend 9 rubriques : les incendies de véhicules (45 588 répertoriés en 2009), de poubelles (30 040), de biens publics (6 996) ; les jets de projectiles (9 063) ; les dégradations du mobilier urbain (7 893) ; les violences collectives à l’encontre des services de sécurité, de secours et de santé (5 143) ; les rodéos automobiles (4 735) ; les affrontements entre bandes (435) ; et les occupations de halls d’immeubles (313). Les troubles urbains tels qu’ils sont recensés dans l’INVU ne représentent cependant qu’une faible partie de la délinquance (environ 2%). L’Observatoire national de la délinquance (OND) recensait à titre d’exemple 110 206 faits de violences urbaines en 2005, dont plus d’un cinquième lors de l’épisode des émeutes de novembre. Près de 5% de la population française âgée de plus de 14 ans, soit environ 2,5 millions de personnes, disent avoir été agressés verbalement ou physiquement dans leur vie, mais seule une minorité de ces faits a été suivie d’une plainte.

Cette violence urbaine est difficile à résorber car elle s’alimente par une économie souterraine illicite souvent liée aux gains des vols ou des rackets et à la revente de drogue. Néanmoins, seuls 5% des 15-29 ans seraient, selon les études de criminologie, responsables de 50% des crimes et délits commis par ce groupe d’âges. En revanche, cette violence de quelques-uns se retourne contre tous les habitants des quartiers, et principalement les personnes les plus fragiles et les personnes qui y travaillent, les commerçants, les fonctionnaires (policiers, enseignants, postiers) chargés d’assurer le bon fonctionnement des services publics.

Géographie des précarités urbaines : En 1996, Emmanuel Edou, alors président de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), estimait à 4 millions le nombre de personnes résidant dans les 1 300 quartiers en difficulté recensés, et à 560 000, soit 16% du parc HLM total, le nombre de logements situés dans de tels quartiers. En 2010, une étude de Claude Chaline, urbaniste et spécialiste de l’aménagement des grandes métropoles, recensait 4,7 millions de personnes concernées par les troubles urbains, répartis dans 751 territoires classés en zones urbaines sensibles (ZUS).

1.1.3. La crise de l’urbanisme

Aux trois maux classiques que sont le chômage, la pauvreté et la crise du logement, ce malaise urbain peut également s’expliquer par un urbanisme problématique.

Conceptuellement, on peut définir l’urbanisme comme la science de l’organisation de l’espace urbain. L’urbanisme moderne est fortement inspiré de tendances internationales. Sous l’impulsion de Frank Lloyd Wright (1867-1959), l’urbanisme américain va privilégier tout au long du XXe siècle le lotissement périphérique composé de petites maisons individuelles (maisons usoniennes). A contrario, c’est Le Corbusier (1887-1965) qui va inspirer l’urbanisme européen, en érigeant, dans la conception d’un urbanisme de masse qui prévaut, en grande partie pour des raisons financières, en Europe continentale et dans l’Union soviétique, le modèle des cités et des grands ensembles.

Les grands ensembles sont toutefois souvent des caricatures des préceptes urbanistiques modernes : l’urbaniste Jean-François Tribillon considère ainsi que les grands ensembles « ont été souvent conçus par des urbanistes et des architectes hostiles au mouvement moderne, qui ont cependant trouvé commode et rentable de faire semblant d’épouser les thèses modernistes, pour se prétendre autoriser à entasser les gens dans des silos informes, à répéter jusqu’au vertige les mêmes cellules et cages d’escalier, à implanter ces tours et ces barres au milieu des champs de betteraves sans desserte ni équipement ».

Ainsi, si le modèle des cités et des grands ensembles a pu séduire les décideurs dans les années 1960 et 1970 en matière de planification de l’espace urbain, notamment du fait de la contrainte exercée par la poussée démographique du baby-boom, l’urbanisme contemporain engendre de multiples effets pervers. La répartition de la population sur le territoire est très inégale en France, ce qui crée une tension de l’urbain sur le rural, avec des concentrations de populations très fortes, qui peut avoir des effets pathogènes dénoncés par les psycho-sociologues. À cette inégale répartition, s’ajoute des caractéristiques de l’urbanisme qui ne sont pas sans lien avec les troubles sociaux évoqués ci-dessus dans le cas des quartiers en difficulté :

→ Les quartiers en difficulté sont souvent plus proches des limites de l’agglomération que du centre-ville, ce qui résulte en un éloignement par rapport au cœur de ville.

→ L’architecture est le deuxième grief instruit contre les grands ensembles. Il suffit ici de songer à l’allongement, parfois démesuré, de certaines barres d’immeubles.

→ La faiblesse des équipements collectifs (crèches, hôpitaux, commissariats, aires de jeux, terrains de sport…) et l’inexistence d’une vie associative dense sont également un problème des quartiers difficiles.

1.2. Les politiques du logement et de la ville

Ces trois crises liées à l’habitat ont encouragé les pouvoirs publics à mettre en œuvre de types de politiques : la politique du logement (1.2.1.) et la politique de la ville (1.2.2).

1.2.1. La politique du logement

La politique du logement est l’une des réponses aux crises liées à l’habitat. Selon Patrick Valtriani, on peut distinguer trois formes de politiques du logement : la politique foncière, le versement des aides au logement, et enfin la règlementation des rapports entre propriétaires bailleurs et locataires.

La politique foncière cherche principalement à permettre au plus grand nombre d’accéder à la propriété ou, à défaut, d’offrir suffisamment de logements sociaux. L’acquisition de terrains à bâtir est souvent compliquée par un phénomène de rétention des terrains. Du fait de la spéculation immobilière, la transformation annuelle de 20 000 hectares en terrain à bâtir est difficile. Quatre types de solutions existent ainsi pour accroître la superficie nécessaire à la construction de logements : l’acquisition des terrains par les communes (solution utilisée surtout à l’étranger) ; le droit de préemption qui permet à la puissance publique d’acquérir des terrains, afin de les rétrocéder à un constructeur, surtout dans les zones particulières (« zones à urbaniser en priorité » (ZUP), « zones de rénovation urbaine » (ZRU), « zones d’aménagement concerté » (ZAC), « zones d’aménagement différé » (ZAD)) ; si aucun accord amiable n’est trouvé, l’expropriationstrong> constitue une troisième solution ; quatrième et dernière possibilité, la fiscalité peut permettre de taxer les terrains non utilisés pour les constructions. Cette taxation peut cependant avoir des effets pervers, à l’image de la loi du 14 décembre 1963 qui, en taxant les plus-values foncières, a accru le prix de vente des terrains, les propriétaires ayant répercuté la hausse de l’impôt sur leur prix de vente. En ce qui concerne les logements sociaux, la loi SRU de 2000 fait obligation d’un pourcentage de 20% de logements sociaux dans les communes de plus de 3 500 habitants. Les deux tiers du parc locatif public sont situés dans des agglomérations de plus de 100 000 habitants. Le nombre de logements sociaux est passé de 300 000 en 1954 à plus de 3 millions en 1982, 50% ayant été construits entre 1963 et 1977 pour répondre aux besoins. La grande masse des 2,15 millions de logements construits entre 1955 et 1975 est constituée par les logements des grands ensembles concentrés sur des ZUP (« zones à urbaniser en priorité ») à la périphérie des villes existantes, mal reliés au centre, et concentrant plusieurs centaines de logements dans le même groupe immobilier.

Patrick Valtriani distingue trois temps pour la politique foncière : schématiquement, de 1976 à 1981, on assiste au renouveau de la maison individuelle, les grands ensembles entrant en crise, les maisons individuelles et les groupements à taille humaine (de 10 à 50 logements dans un même immeuble) font leur apparition ; de 1981 à 1995, on restaure et on tente de réhabiliter le parc social en modernisant les logements ; depuis 1995, on promeut l’accession à la propriété, 140 000 logements ont été proposés à la ventre entre 2008 et 2010.

Le versement des aides au logement est destiné à faciliter l’accès au logement et son entretien, ou adapter l’offre immobilière à la demande de logement. On distingue trois types d’aides de l’État au logement : l’aide à la pierre, l’aide à la personne, et les aides fiscales.

1/ L’aide à la pierre concerne l’ensemble des aides accordées par l’État destinées à favoriser l’investissement immobilier sous forme de prêts aidés ou de primes. Entrent dans le cadre de l’aide à la pierre :

  • le système d’épargne logement, avec d’une part, le compte d’épargne logement (CEL) qui permet d’emprunter au terme d’une phase préalable d’épargne de 18 mois seulement, et d’autre part le plan d’épargne logement (PEL) qui nécessite une phase préalable d’épargne de 4 ans. Le PEL est aidé par l’État via le versement d’une prime d’un montant maximum de 1 525€ ;
  • le 1% logement, aujourd’hui appelé « participation des employeurs à l’effort de construction » (PEEC) : les entreprises de plus de 10 salariés devaient prélever 1% des salaires afin de les affecter au logement. En 1992, le taux a été abaissé à 0,45%, bien qu’on parle toujours du 1% logement. La PEEC aide ainsi les salariés à accéder à la propriété en leur consentant des prêts à taux extrêmement faibles ;
  • la prime à l’amélioration du logement locatif à usage social (PALULOS) ;
  • le prêt locatif intermédiaire, dont le but est que les bailleurs louent des logements, à prix abordables, aux personnes dont les revenus sont trop élevés pour bénéficier d’un placement en HLM, mais trop faibles pour le marché immobilier classique ;
  • les prêts spéciaux, créées par la loi du 3 janvier 1977, avec les prêts d’aide à l’accession à la propriété (PAP) disparus en 1995, et remplacés aujourd’hui par les prêts à taux zéro, prêts dont les intérêts sont pris en charge par l’État, ou encore les prêts à l’accession sociale (PAS) qui existent depuis 1993 ;
  • les prêts qui financent les logements sociaux, comme le prêt locatif aidé (PLA), remplacé en 1999 par le prêt locatif à usage social (PLUS) qui permet de financier la production de logements locatifs sociaux en aidant les organismes d’habitation à loyer modéré (OHLM) et les sociétés d’économie mixte (SEM), ou encore le prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) qui vise à fournir un logement aux personnes en très grande difficulté financière et sociale, ou enfin le prêt locatif social (PLS) qui s’adresse à tout investisseur qui réalise une opération locative, et destiné à ouvrir l’accès aux logements sociaux des classes moyennes.

2/ L’aide à la personne regroupe l’ensemble des prestations destinées à faciliter le logement pour les personnes dont les ressources ne sont pas suffisantes. On peut ici citer :

  • l’allocation logement à caractère familial (ALF), créée en 1948 et accordée aux locataires et propriétaires, Français ou étrangers (avec un titre de séjour valable) ;
  • l’allocation logement à caractère social (ALS), créée en 1971 et qui concerne uniquement les locataires, principalement pour aider les personnes âgées, handicapées et les jeunes salariés émancipés de leurs parents ;
  • l’aide personnalisé au logement (APL), créée en 1977 et destinée à tous les occupants de logements (locataires ou accédants à la propriété), attribuée à toute personne, quelle que soit sa situation familiale, quelle que soit sa nationalité et quelle que soit sa situation professionnelle.

En outre, le Fonds de solidarité pour le logement (FSL) accorde des aides financières aux personnes en difficulté pour leur permettre d’accéder au logement ou de s’y maintenir. Ces aides sont financées par l’État, les départements et les municipalités.

3/ Enfin, les aides fiscales comprennent essentiellement des mesures en faveur des propriétés occupants et des mesures en faveur des bailleurs. Il existe par exemple le prêt à taux zéro (PTZ), le crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt pour l’achat de la résidence principale, les exonérations pour gros travaux, ou encore les mesures en faveur de l’investissement locatif (dispositifs « Borloo » ou « de Robien »).

La réglementation des rapports entre locataires et propriétaires est issue d’une série de lois régissant les locaux à usage d’habitation. On peut citer :

  • la loi Quilliot de 1982 qui restreint la progression des loyers et assure un maintien dans les lieux plus longs (baux de 3 et 6 ans) ;
  • la loi Méhaignerie de 1986 qui modifie la législation des loyers dans un sens plus favorable aux propriétaires ;
  • la loi Mermaz-Malandain de 1989 qui autorise le gouvernement à limiter par décret la hausse des loyers dans certaines zones géographiques ;
  • la loi Besson de 1990 qui cherche à garantir pour la première fois un droit au logement ;
  • la loi Boutin de 2007 : le contrat de bail doit désormais faire mention de la surface habitable ; le dépôt de garantie ne peut excéder un mois de loyer ; le bailleur devra restituer le dépôt de garantie dans un délai de 2 mois minimum ;
  • le Plan d’action renforcé en direction des personnes sans abri (PARSA) de 2007 ;
  • la loi du 5 mars 2007 relative au droit au logement opposable (DALO) qui crée une obligation de résultat : donner un toit à ceux qui n’en ont pas, et introduit des voies de recours pour les « demandeurs de logements sociaux confrontés à des délais de réponse anormalement longs », et pour un ensemble de « publics prioritaires ».

La politique du logement ne peut cependant se concevoir sans la politique de la ville qui lui est en quelque sorte complémentaire.

1.2.2. La politique de la ville

La politique de la ville est apparue officiellement dans le jargon ministériel en 1988 en raison de la concentration accrue, dans certains quartiers, de difficultés multiples. Patrick Valtriani considère qu’elle est passée par un ensemble de phases successives jusqu’à aujourd’hui.

→ De 1976 à 1998, on a une politique de la ville en gestation : on a d’abord des conventions Habitat et Vie Sociale (HVS) destinées à faciliter les réhabilitations immobilières. Face à leur relatif échec, trois instances nationales sont créées en 1988 : le Comité interministériel des villes (CIV) ; la Délégation interministérielle de la ville (DIV) ; et le Conseil national des villes (CNV).

→ De 1989 à 1990, on passe des contrats de ville à la loi Besson. Les contrats de ville étaient des programmes élaborés par des collectivités territoriales et par l’État pour remédier aux difficultés rencontrées par les habitants de certains quartiers. La loi Besson du 31 mai 1990 énonce que le droit au logement pour tous est un devoir de solidarité nationale.

→ En 1991, on assiste à une nouvelle dynamique : élaborée par Michel Delebarre, alors ministre de la ville, la loi d’orientation pour la ville (LOV) du 13 juillet 1991 cherche à établir la mixité sociale en rééquilibrant l’offre de logements sociaux sur tout le territoire. les communes de plus de 20 000 habitants ne disposant pas d’au moins 20% de logements sociaux devaient s’engager à combler leur retard dans les 3 ans, ou bien payer une contribution financière. La LOV également créé un plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDLP).

→ En 1994, la loi sur l’accueil des personnes défavorisées impose à chaque commune d’être dotée de capacités d’hébergement d’urgence, à raison d’une place pour 1 000 ou 2 000 habitants.

→ En 1996, le pacte de relance pour la ville (PDR) prévoit un nouveau zonage et fixe des objectifs nouveaux. 744 zones urbaines sensibles (ZUS) sont créées et concernent 3,5 millions d’habitants. Dans ces zones, les occupants de logements sociaux dont les ressources dépassent le plafond ne devront pas acquitter de surloyer. Viennent ensuite 350 zones de redynamisation urbaine (ZRU), dans lesquelles les entreprises et les commerces sont exonérés de la taxe professionnelle. Enfin, 44 zones franches urbaines (ZFU) sont mises en place pour venir en aide aux quartiers les plus dégradés en termes de chômage. Dans ces ZFU, les employeurs qui incluent dans leurs effectifs d’entreprise 20% de salariés résidents dans le quartier concerné sont exonérés d’impôts sur les bénéfices et de charges.

→ Le rapport Sueur du 13 février 1998 préconise de faire de la politique de la ville une priorité nationale, sous peine d’accroître l’exclusion. Pour cela, une loi de programmation sur 10 prévoit une enveloppe de 35 milliards de francs.

→ La loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1er août 2003, dite « loi Borloo », institue le Programme nationale de rénovation urbaine (PNRU) piloté par l’Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) pour financer des projets globaux de requalification de quartiers. Ce programme devait permettre la production et la démolition de 250 000 logements locatifs sociaux ainsi que la réhabilitation de 400 000 logements du même type sur la période 2004-2013.

→ Autres lois liées à la politique de la ville :

  • la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, prévoit entre autres la création de 500 000 logements sociaux en 5 ans ;
  • la loi portant engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006 prévoit une aide à la construction pour les collectivités locales, l’augmentation de l’offre de logements à loyers maîtrisés, l’aide à l’accession à la propriété pour les ménages modestes, l’accès pour tous à un logement correct ;
  • en 2007, les contrats de ville sont remplacés par les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS), d’une durée de 3 ans reconductibles ;
  • en 2008, le Plan Banlieue lancé par Nicolas Sarkozy veut mettre en synergie l’Éducation nationale, le développement durable, la Police et la sécurité intérieure, les élus locaux, les professionnels de la politique de la ville, le milieu associatif, les travailleurs sociaux et les entreprises.

Ainsi, conjointement, politique du logement et politique de la ville ont cherché à répondre aux crises liées à l’habitat. La loi ALUR s’inscrit dans la directe lignée de ces interventions de l’État en se trouvant à la croisée de ces deux politiques.

2. La Loi ALUR : Favoriser l’accès de tous à un logement digne et abordable

Le premier et principal objectif de la loi ALUR est l’accès à un logement digne et abordable pour tous. Cela s’explique par le fait que dans certaines villes, les niveaux de loyer ont, au cours des dernières années, connu de grandes hausses à cause d’un déséquilibre entre l’offre et la demande. Ainsi, aujourd’hui, en France, un locataire du parc privé sur cinq dépense plus de 40 % de ses revenus pour se loger. Certains loyers s’avèrent incompatibles avec le budget des ménages. Selon l’INSEE, il y aurait 130 000 sans-abris en France en 2011.

Pour ces raisons, l’objectif de la loi ALUR est de diminuer le montant des loyers trop élevés, afin que tout le monde puisse accéder à tous un logement digne et abordable. Pour réaliser cet objectif, la loi ALUR a mis en place des nouveaux dispositifs, très médiatiques et polémiques (2.1.). Toutefois, cela ne doit pas cacher toute une série de modification de la législation existante en matière d’accès au logement (2.2.).

2.1. La mise en place de nouveaux dispositifs

2.1.1. L’encadrement des loyers

Le fait que les loyers soient en France particulièrement élevés dans certaines zones dites « tendues » (essentiellement les grandes métropoles) explique que la Loi ALUR ait l’ambition de les diminuer avec ce dispositif d’encadrement des loyers. Il ne s’agit pas d’une idée nouvelle. D’une part, de la loi du 6 juillet 1989 à 1997, les loyers étaient déjà partiellement encadrés en France. De plus, en Allemagne et en Suède, les loyers sont aujourd’hui encadrés. Dans ces pays, les prix de l’immobilier au m² sont plus faibles qu’en France, mais il est difficile de dire que c’est à cause de cet encadrement : Ainsi, en 2012, à Munich, ville allemande où le prix des logements est le plus haut, les loyers s'établissaient en moyenne à 9 €/m2 alors qu'ils s’élevaient à 24 €/m2 à Paris, près de 18 €/m² en Île-de-France, ou encore un peu plus de 14 €/m² à Nice (moyenne constatée sur l’ensemble du territoire français : 12,5 €/m² en 2011).

Les mesures

1/ Etablissement d’une zone géographique concernée par l’encadrement des loyers, correspondant aux 28 agglomérations de plus de 50000 habitants, soit 4,6 millions de logements (70% des logements totaux en France).

2/ Création d’un observatoire local des loyers dans ces zones, qui serait chargé, avec le préfet d’encadrer les loyers.

3/ Cet observatoire calcule :

Un loyer médian de référence ; au m² par quartier et pour la catégorie de biens.

4/ A partir de ce loyer médian de référence :

-le préfet fixe par décret un loyer minimum et maximum par m², qu’on ne peut pas dépasser (sauf exceptions). Le loyer maximum ne peut pas dépasser 120% du loyer de référence ; le loyer minimum ne peut pas être inférieur à 70%.

-les loyers situés au-dessus du loyer médian de référence majoré auront vocation à être baissés pour être amenées dans la fourchette de fixation libre des loyers.

-A Paris, 26,5% des biens mis en location en région parisienne affichent un loyer supérieur ou loyer médian majoré.

Avantages : l’encadrement des loyers bénéficie aux plus modestes, parce que les appartements les plus petits sont généralement ceux qui ont le prix au m² le plus élevé.

Effet pervers :

1/ L’encadrement est basé sur la superficie du logement et sur son emplacement ; il ne prend pas en compte la qualité du logement. Cela suscite un mouvement de dés-incitation à l’investissement à la rénovation. Pour répondre à ce problème, la loi prévoit un complément de loyer exceptionnel et une majoration de loyer pouvant intervenir s’il y a des travaux.

2/ Un risque inflationniste est impossible en ce que les propriétaires tendront à augmenter le prix des loyers en les fixant à un niveau proche du loyer maximum. La loi a prévu un encadrement de la possibilité de monter les loyers au niveau du plafond.

3/ Plus largement, l’encadrement constitue une atteinte à la liberté des propriétaires

4/ Enfin, cet encadrement des loyers a un coût financier de par la création d’établissements

Les possibilités de recours

Il est prévu une procédure amiable de règlement de litige devant la commission départementale de conciliation. En cas d’échec, il y a une possibilité de faire appel au juge.

2.1.2. La garantie universelle des loyers (GUL)

Il s’agit de la deuxième mesure majeure de la loi ALUR.

Le dispositif

Un bailleur confronté à une situation d’impayé se verra indemniser une partie du montant du loyer par la garantie. Ce montant est fixé par le préfet et s’appelle le loyer de référence et correspond généralement au loyer. La durée d’indemnisation et de 18 mois.

Objectifs

1/ Protéger les propriétaires contre le risque d’impayés : 2 à 2,5% de la totalité des loyers sont des impayés (70% des cas : suite à un accident de la vie) .

2/ Encourager la mise en location de logements vacants : les propriétaires ont peur des impayés.

3/ Faciliter l’entrée des locataires dans le logement

Du point de vue locataire

En cas d’impayé, la situation du locataire sera alors examinée : si l’impayé est lié à un comportement abusif de la part d’un locataire indélicat, la Gul se retournera contre lui et lancera des procédures de recouvrement forcées. Si par contre, cet impayé est dû à des difficultés réelles, la GUL tentera de l’aider et de l’accompagner à résoudre ses problèmes. La GUL pourra même payer ses dettes.

Pour qui ?

Tous les logements sont éligibles (sauf les logements conventionnés des organismes HLM et SEM). A l’origine, cette garantie était obligatoire. Toutefois, ce n’est plus le cas aujourd’hui : il faut faire au choix entre une caution et la GUL lors de la signature du contrat.

Comment ?

La loi prévoit la création d’une agence d’Etat, de dimension limitée (entre 20 et 40 personnes) et qui s’appuie sur des opérateurs privés. Elle devra mettre en place le dispositif, administrer la GUL, définir les modalités d’organisation de l’accompagnement social des impayés. Elle devra déterminer le prix de la GUL. Elle sera financée par l’endettement de l’Etat.

2.1. La réforme de la législation existante

2.2.1. Simplification de la location

1/ Diminuer la quantité de documents nécessaires pour le future locataire lorsqu’il souhaite un appartement. La loi déterminait une liste de pièces justificatives n’ont pas le droit de demander. La loi ALUR va inverser cette logique, et indiquer la liste exhaustive des pièces exigibles, ce qui sera décidé par décret. Si le propriétaire demande des pièces qui ne sont pas sur cette liste, il devra payer une amende qui peut aller jusqu’à 15000€.

2/ Créer un formulaire type pour le bail et l’état des lieux : le projet de loi propose de mieux sécuriser le contrat de location en imposant aux parties d’établir le bail conformément à un bail-type.

3/ Mieux répondre aux besoins : le délai de préavis minimum est d’un un mois pour les personnes payant l’AAH, ceux qui sont locataires de logements sociaux et ceux qui sont locataires de logements dans des zones tendues.

4/ mesures diverses : un bail spécifique pour les colocations ; une plus grande protection des locataires lorsque le propriétaire veut reprendre son logement ; une meilleure protection pour les locataires d’appartements meublés, notamment pour les touristes.

2.2.2. De nouvelles règles pour les agents immobiliers

1/ Donner des règles claires aux professionnels : les professionnels immobiliers proposent un service essentiel aux ménages, en leur délivrant conseils et accompagnement et en leur apportant leur expertise.

2/ Mettre fin aux dérives liées aux marchands de listes : obligation de conclure un mandat d’exclusivité avec les marchands de listes, afin que le propriétaire s’engage à ne pas confier la location ou la vente de son bien à un autre professionnel.

3/ Instaurer une obligation de formation continue

4/ Créer des instances de contrôle : création d’un organisme de Conseil national de la transaction et de la gestion immobilière et l’établissement de règles déontologiques pour toute la profession qu’il proposera au ministre de la Justice pour adoption par décret ; Création de commissions régionales ou interrégionales qui veillent à ce que les professionnels respectent ces obligations.

2.1.3. Réduire et rééquilibrer les coûts du logement

1/ Clarifier les frais d’agence liés à la mise en location : le locataire doit s’acquitter de frais sans possibilité de négociations, et les agences peuvent être amenées de façon défavorable les locataires par rapport aux propriétaires. La loi rééquilibre la répartition des prestations des agences. Le propriétaire doit payer la totalité des frais de mise en location alors que l’état des lieux, l’organisation de la visite, la constitution du dossier du locataire et la rédaction du bail sont réalisés à 50%. De plus, le prix de ces prestations sera plafonné.

2/ la loi du 19 juillet 1965 va être réformée. Il s’agira d’encadrer les frais de gestion courante des syndicats. Avant la loi ALUR, les syndicats faisaient payer un forfait aux copropriétaires, puis tout ce qui n’était pas compris dans le forfait était payé séparément. Certains syndicats attiraient les copropriétaires avec un forfait abordable amis mais avec des prestations hors forfait qui coutaient très cher. La loi ALUR met fin à cela en faisant la liste des frais particuliers et de gestion courante. En outre, il y aura une obligation de mettre en place un compte séparé pour les syndicats professionnels.

2.1.4. Faciliter les parcours de l’hébergement vers le logement

L’un des objectifs fixés par le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté le 21 janvier 2013 par le comité interministériel de lutte contre les exclusions, consiste à améliorer la prise en charge des personnes sans domicile et à favoriser leur accès ou leur maintien dans un logement. En effet, même si l’hébergement est un moyen parfois nécessaire, c’est le logement durable qui demeure l’objectif primordial.

La trêve hivernale des expulsions, instituée par la loi du 3 décembre 1956, est un acquis du combat de l’abbé Pierre et un des fruits de son célèbre Appel du 1er février 1954, dont l’année 2014 marque le 60e anniversaire.

Il paraît aujourd’hui indispensable de renforcer la protection des locataires contre les expulsions hivernales. Le Sénat a donc adopté un amendement étendant la trêve hivernale de 15 jours : désormais les locataires seront protégés de toute mise à la rue du 1er novembre au 31 mars (et non plus du 1er novembre au 15 mars).

Par ailleurs, le principe du bénéfice de la trêve aux occupants sans droit ni titre est rétabli, mais encadré par le juge qui prendra sa décision au regard des situations sociales, familiales, économiques, du propriétaire et des occupants.

§ Traiter les impayés le plus en amont possible

Dans le cadre de la prévention des expulsions, la loi crée pour les bailleurs personnes morales une obligation de signalement des impayés de loyers auprès des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (Ccapex) au moins deux mois avant assignation, sous peine d’irrecevabilité de celle-ci. Cela devrait ainsi permettre d’accompagner le ménage au plus tôt et d’éviter que sa dette de loyer n’augmente.

Elle prévoit également, à compter du 1er janvier 2015, que les bailleurs personnes physiques et les SCI familiales devront signaler aux Ccapex les commandements de payer (en fonction de l’ancienneté et du montant de la dette) adressés à leurs locataires en situation d’impayés, afin de trouver les solutions plus en amont.

La loi Alur autorise aussi le maintien des aides personnelles au logement pour les allocataires de bonne foi.

§ Renforcer le rôle des Ccapex

Le rôle des Ccapex se voit renforcé par le PL, lequel leur assigne plus clairement 2 missions :

-coordination, évaluation et pilotage du dispositif départemental de prévention des expulsions locatives

-instance d’examen des situations individuelles.

§ Consacrer juridiquement les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO)

Jusqu’à présent, le dispositif du SIAO fonctionnait sur la seule base d’une circulaire. Désormais, la loi Alur lui donne un fondement juridique, afin de renforcer sa légitimité et de lui donner des moyens d’action, pour qu’il devienne l’instance de coordination départementale incontournable en matière d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans domicile.

Par ailleurs, la mise en place souple des SIAO a conduit, dans un certain nombre de départements, à des organisations très hétérogènes. La loi Alur met en place une convergence vers une organisation commune à l’ensemble des départements, qui prend la forme d’un SIAO unique couvrant l’urgence et l’insertion.

§ Fusionner les plans départementaux et accentuer l’accompagnement

Le rôle du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) est étendu au dispositif d’hébergement des personnes sans-abri.

Le nouveau PDALHPD va en outre comporter des mesures relatives à l’accompagnement des personnes, pour une durée adaptée à leurs besoins et avec leur accord. De plus, il comportera, en annexe, le schéma de couverture de l’offre de domiciliation afin de mieux coordonner les acteurs.

La loi Alur prévoit par ailleurs une délégation de compétence optionnelle aux intercommunalités en matière de gestion et de financement des dispositifs de veille sociale, d’hébergement et d’accès au logement des personnes sans domicile, ou éprouvant des difficultés à se loger.

§ Créer des logements en intermédiation locative dans les communes SRU

Pour pallier l’urgence et la pénurie d’offre à laquelle sont confrontées les personnes les plus fragiles et afin de favoriser la mixité sociale des territoires sous dotés en logements sociaux, la loi Alur comprend des mesures pour inciter les communes – et même, en zones carencées, les contraindre – à mobiliser le parc privé par la mise en œuvre de dispositifs d’intermédiation locative à des fins sociales.

Le droit au logement opposable (Dalo) a été instauré par la loi du 5 mars 2007, modifiée par la loi du 25 mars 2009. Il vise à garantir le droit au logement à toute personne qui, résidant en France de façon stable et régulière, n'est pas en mesure d'accéder à un logement décent ou de s'y maintenir.

Une commission de médiation, qui existe dans tous les départements, examine les demandes au cas par cas. En cas de décision reconnaissant le caractère prioritaire et urgent du relogement, elle demande au préfet de procéder au relogement dans les six mois. Le logement peut être un logement social réservé par le préfet ou par Action logement. Après six ans d’application du Dalo et constatant encore des difficultés d’application, il paraît nécessaire de prendre certaines dispositions pour renforcer son effectivité.

Dans ce cadre, la loi Alur donne la possibilité aux commissions de médiation de requalifier un recours hébergement en recours logement lorsque la situation du ménage le justifie, afin de rendre la procédure plus fluide.

Afin de prolonger l’instruction du 26 octobre 2012, qui permet d’éviter que l’expulsion des ménages Dalo soit effective avant leur relogement, la loi Alur offre la possibilité à la commission de médiation Dalo de saisir le juge, afin de demander des délais lorsqu’un demandeur menacé d’expulsion est reconnu prioritaire au titre du Dalo.

Elle prévoit aussi, sous certaines conditions, de comptabiliser les relogements des ménages Dalo au sein des accords collectifs. Cette disposition permet d’assurer la cohérence et la bonne articulation des engagements des bailleurs à reloger les personnes défavorisées.

2.2.5. Introduire plus de transparence dans le logement social

Dans le cadre de l’attribution des logements sociaux des mesures sont prévues pour simplifier les démarches (dépôt de la demande sur internet, constitution d’un dossier unique) et améliorer l’information dispensée aux demandeurs.

§ Un retour à la contractualisation entre l’État et les partenaires sociaux

Jusqu’en 2009, l’État et les partenaires sociaux définissaient ensemble l’utilisation des fonds issus de la participation des employeurs à l’effort de construction (Peec) et les modalités d’intervention d’Action logement (ex-1 % Logement) par un système de conventions multiples.

Depuis, la loi a transformé ce système fondé sur un équilibre contractuel en un système unilatéral, où l’État décidait seul, par décret, de l’utilisation des fonds d’Action logement. Le Gouvernement a souhaité revenir à une relation de confiance avec les partenaires sociaux et propose donc de rétablir avec eux un mode de fonctionnement contractuel.

La loi Alur instaure donc une convention pluriannuelle établie entre l’État et l’Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL), fixant la nature et les règles d’utilisation de la participation des employeurs à l’effort de construction et les montants minimaux et maximaux qui leur sont annuellement consacrés.

L’information du Parlement est toujours assurée par le biais d’un document de programmation (« jaune budgétaire ») transmis annuellement lors du dépôt de projet de loi de finances.

§ Moderniser et renforcer le cadre d’intervention d’Action logement

Action logement est le nom usuel de la participation des employeurs à l’effort de construction (Peec), instituée en 1953 pour les entreprises du secteur privé non agricole. A l’origine, celles-ci devaient consacrer 1% de leur masse salariale au financement de la résidence principale des salariés. Après des baisses successives, ce taux est fixé à 0,45% depuis 1992. La contribution des entreprises n’a pas été allégée pour autant, puisqu’elle représente actuellement 0,95% de la masse salariale, la différence (soit 0,50%) étant versée au fonds national d’aide au logement (FNAL) qui finance diverses allocations logement sans contrepartie pour les entreprises.

Dans ce contexte, la loi Alur prévoit de renforcer le rôle de tête de réseau de l’UESL en l’assortissant de réels moyens d’action. En effet, celui-ci doit pourvoir coordonner les comités interprofessionnels du logement (Cil) et leurs filiales constituant les maîtres d’œuvre du réseau et garantir l’équilibre entre les ressources et l’utilisation des fonds.

Enfin, la loi Alur incite à l’amélioration de la mise en œuvre des obligations des Cil au titre du Dalo. Pour la mise en œuvre du Dalo, la réforme de la participation à l’effort de construction (Peec) réalisée en 2009 prévoyait la réservation d’un quart des attributions de logements aux salariés et aux demandeurs d’emploi prioritaires au titre du Dalo et devant être relogés en urgence. Étant donné les objectifs significatifs poursuivis par l’État, à la fois pour le relogement des ménages Dalo et pour l’accès au logement des personnes sortant d’hébergement, la loi Alur inclut parmi les bénéficiaires de cette disposition les ménages et personnes sortant d’hébergement et non bénéficiaires du Dalo.

Le secteur du logement social a connu de profondes mutations, marquées notamment par le regroupement d’organismes HLM et la fusion des collecteurs d’Action logement, qui ont favorisé la constitution de groupes d’envergure aux stratégies régionales voire nationales.

Le contrôle exercé par l’État sur ces deux secteurs était jusqu’à présent divisé entre deux organismes, la Mission interministérielle d’inspection du logement social (Miilos) en charge du contrôle du logement social, et l’Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (Anpeec), en charge du contrôle du réseau Action logement.

Cette organisation ne semblait plus adaptée à l’évolution d’un secteur marqué par une interdépendance très forte entre les organismes. C’est pourquoi la loi Alur crée l’Agence nationale de contrôle des organismes de logement social (Ancols), qui rassemble les compétences exercées précédemment par la Millos et l’Anpeec, et permet d’accroître l’efficacité du contrôle exercé dans ce secteur.

3. Lutter contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées

3.1. Lutter contre l’habitat indigne

En France, près de 450 000 logements sont considérés comme indignes, ce qui représente environ un million de personnes vivant dans des conditions présentant un risque pour leur santé ou leur sécurité. La plupart de ces victimes n’osent pas se plaindre, par peur de ne plus avoir de logement du tout, peur d’un marchand de sommeil menaçant, ou ne sachant pas à qui s’adresser pour porter plainte… C’est la raison pour laquelle il est indispensable que la puissance publique intervienne pour les protéger.

La lutte contre l’habitat insalubre est une priorité d’action du Gouvernement en matière de politique du logement et comporte un certain nombre d’outils permettant d’inciter les propriétaires bailleurs de bonne foi à réhabiliter leurs logements dégradés. Cette démarche incitative s’accompagne d’un volet coercitif, qui comprend des sanctions pénales à l’encontre des propriétaires négligents, voire indélicats.

3.1.1. Interdire l’achat de biens immobiliers aux marchands de sommeil

Qu’ils soient présents dans des copropriétés (où ils achètent souvent plusieurs lots) ou dans le parc individuel (achat de maisons individuelles divisées en appartements, mise en location de locaux impropres à l’habitation comme une cave, des combles, une cabane de jardin), les marchands de sommeil se spécialisent dans l’achat à bas prix de biens locatifs de mauvaise qualité, en leur nom propre ou sous couvert de prête-noms ou de sociétés-écrans auxquelles ils peuvent être associés. Ils louent ces logements dans des conditions indignes et dégradantes : sur-occupation organisée, division de pavillons, insalubrité compromettant la santé et même la sécurité des locataires, loyers élevés, voire exorbitants, en totale disproportion avec la qualité de l’habitat.

Pour donner un coup d’arrêt à ces activités, la loi Alur instaure des dispositions qui visent à empêcher les personnes condamnées pour hébergement contraire à la dignité humaine de pouvoir acquérir des biens immobiliers et de les mettre en location.

Une peine est ainsi créée, qui donne la possibilité au juge de condamner un marchand de sommeil à une interdiction d’achat de biens immobiliers à des fins de location pendant 5 ans. Cette mesure empêchera une personne physique d’acheter en son nom propre et également via une société dont il serait gérant, associé ou dirigeant.

En pratique, avant de procéder à la signature d’une vente, les notaires formulent une demande de renseignement aux services du casier judiciaire. La vente est annulée si l’acheteur est une personne physique condamnée à la peine d’interdiction ou bien une société dont une personne condamnée à la peine ci-dessus est gérante, associée, dirigeante.

Pour protéger le vendeur, le texte prévoit la nullité de la vente aux torts de l’acquéreur concerné par cette condamnation, ce qui permet au vendeur de conserver le bénéfice du dépôt de garantie versé au moment de la promesse de vente.

La loi Alur comprend des dispositions spécifiques qui visent à empêcher l’expansion des marchands de sommeil dans les copropriétés. Ainsi, il est désormais possible de :

-interdire à un copropriétaire l’achat de lots dans une copropriété où il est déjà propriétaire et où il a accumulé des dettes et des impayés ;

-empêcher les copropriétaires endettés de bloquer les procédures de saisie de leur bien, en leur interdisant de prendre part au vote en assemblée générale qui doit autoriser le syndic à agir en justice ;

-permettre aux agents immobiliers de saisir le maire du cas d’un logement manifestement indigne proposé à la location par un de leurs clients.

3.1.2. Contraindre les propriétaires indélicats à faire des travaux

§ Créer une astreinte financière journalière dissuasive

Les bailleurs qui louent des logements dans des conditions qui compromettent la santé ou la sécurité de leurs occupants peuvent se voir imposer, par les pouvoirs publics, la réalisation de travaux dans un délai déterminé. S’ils ne procèdent pas aux travaux dans le délai imparti, le préfet ou le maire les réalise d’office, aux frais des propriétaires et à l’issue d’une ultime mise en demeure. Cette possibilité que les pouvoirs publics réalisent d’office les travaux prescrits n’incite guère les propriétaires à agir.

Pour corriger cela et permettre un traitement plus rapide des logements déclarés indignes ou insalubres, la loi Alur crée une astreinte journalière (de 1000€ par jour de retard) lorsque les travaux prescrits n’ont pas été exécutés dans les délais fixés par arrêté.

Une partie du produit de l’astreinte pourra être affectée à l’Agence nationale de l’habitat (Anah), afin de subventionner les propriétaires de bonne foi qui n’ont pas les moyens de réhabiliter leur logement. Une autre partie peut servir à financer des possibilités de relogement des victimes de marchands de sommeil et des personnes vivant dans les logements dégradés et dangereux, cette question étant souvent un frein majeur à la réalisation des travaux.

§ Consigner le versement des allocations logement pour inciter le propriétaire à la réalisation de travaux

Seul un logement réputé « décent » peut ouvrir droit à différentes allocations logement. Si le logement loué s’avère néanmoins indécent, le locataire est tenu de continuer à payer son loyer (contrairement aux situations d’insalubrité ou de péril). Et il lui revient de demander la mise en conformité du logement au bailleur. Si le bailleur refuse, le locataire peut saisir la commission départementale de conciliation, puis exercer son droit par un recours devant la juridiction civile.

Parallèlement, le caractère indécent du logement peut entraîner la suspension du versement de l’allocation logement. On peut donc se retrouver dans une situation où se trouve pénalisé le locataire qui signale la situation d’indécence, et non le propriétaire, à qui incombe pourtant la responsabilité de louer un logement décent.

Le Gouvernement a jugé nécessaire de modifier ce dispositif. La loi Alur instaure un système de consignation des allocations de logement par les organismes payeurs. Les aides au logement ne sont à nouveau versées au propriétaire qu’une fois les travaux d’amélioration du logement réalisés. Pendant la période de consignation, le locataire ne s’acquitte donc plus que du montant du loyer diminué de la quote-part des aides au logement.

§ Permettre aux collectivités d’imposer une déclaration de mise en location

La loi Alur donne la possibilité à une commune ou un EPCI compétent en matière d’habitat de mettre en place un régime de déclaration de mise en location, pérennisant ainsi l’expérimentation créée par la loi portant engagement national pour le logement, dite « ENL » de 2006.

La municipalité ou l’EPCI peut ainsi définir des secteurs ou une liste d’immeubles où la mise en, location d’un bien doit obligatoirement faire l’objet d’une déclaration. Le dépôt de la déclaration fait l'objet d'un récépissé qui doit être annexé au contrat de bail et être présenté par un bailleur s’il souhaite bénéficier du versement direct des aides personnelles au logement. Ce régime de déclaration permet aux communes de mieux connaitre le parc locatif sur leur territoire et d’effectuer des contrôles ciblés de décence des logements mis en location.

3.2. Prévenir et prendre en charge la dégradation des copropriétés

3.2.1. Mieux connaître les copropriétés et mieux informer les acquéreurs

Il n’existe pas de système de collecte nationale des données relatives aux copropriétés. En la matière, les données statistiques dont on dispose aujourd’hui sont rares, et il reste difficile de connaître précisément l’état du parc ainsi que le nombre de copropriétés qui sont en difficulté. Sur le million de copropriétés qui sont dénombrées (représentant 8 millions de logements), on estime à 15 % la part de ces copropriétés qui seraient en difficulté.

Ainsi, pour améliorer la connaissance des copropriétés et mieux détecter les facteurs de fragilité (situation du bâti et des équipements, difficultés financières, problème de gouvernance), la loi Alur instaure un registre d’immatriculation des copropriétés qui devrait être prêt avant fin 2016.

Par ailleurs, les difficultés que connaissent certaines copropriétés résultent souvent d’une mauvaise information des copropriétaires au moment de l’achat du bien. Ceux-ci n’intègrent pas toujours dans leur plan de financement le paiement des charges ni les provisions pour travaux. Les propriétaires modestes sont ainsi surreprésentés dans les copropriétés en difficulté.

La loi Alur a donc pour objectif de renforcer l’information en amont de l’achat d’un bien. Cette information passe notamment par :

  • la présence de mentions obligatoires sur la publicité de vente de lots en copropriété : nombre de lots, montant moyen des charges, procédures en cours ;
  • la constitution d’un dossier obligatoirement annexé au contrat de vente informant l’acquéreur sur la situation juridique et financière du syndicat, le niveau des charges courantes, l’état technique de l’immeuble et du lot de copropriété, les travaux votés ou prévus et les répercussions financières prévues pour l’acquéreur ;
  • l’obligation pour le syndicat de créer une fiche de synthèse regroupant les principales données techniques et financières de la copropriété. Son contenu sera fixé par décret. Cette fiche doit être transmise sous 15 jours à un copropriétaire qui en fait la demande.

L’objectif étant que ces informations soient transmises suffisamment tôt pour que l’acquéreur puisse éventuellement se rétracter s’il juge qu’il n’a pas les moyens d’assurer les charges de copropriété prévues.

3.1.2. Améliorer la gestion des copropriétés et prévenir leur dégradation

L’organisation des copropriétés s’avère souvent trop complexe et les prises de décision sont souvent bloquées du fait d’un fort absentéisme lors des assemblées générales de copropriété. Plusieurs mesures visent ainsi à assouplir les règles de décision de l’AG de la copropriété.

Pour répondre à l’enjeu de rénovation du parc, il est nécessaire d’inciter les copropriétaires à entretenir et améliorer régulièrement les bâtiments afin de maîtriser les charges et de valoriser les logements. La loi Alur crée ainsi un fonds travaux pour faciliter la réalisation de travaux inéluctables (notamment la rénovation énergétique, la réfection des toitures, le renouvellement des équipements de chauffage collectif, etc.). Ce fonds est obligatoire pour toutes les copropriétés mais, selon leur taille, les modalités de financement varient et seront précisées par décret.

La loi Alur prévoit aussi, pour toutes les copropriétés, la programmation de travaux éventuels pour maintenir le bâti en bon état ainsi que la possibilité de faire réaliser un diagnostic complet, tous les dix ans.

3.1.3. Renforcer la prise en charge des copropriétés dégradées

§ Permettre une détection précoce des difficultés

Afin de permettre une intervention rapide et précoce, la loi Alur prévoit d’abaisser le seuil d’impayé de la copropriété à partir duquel se déclenche la saisine du juge pour désignation d'un mandataire ad hoc.

L’analyse de la situation de la copropriété par un expert indépendant peut donc se faire dans les copropriétés de plus de 200 lots dès 15 % d’impayés, contre 25 % auparavant.

§ Renforcer les outils de la puissance publique pour redresser les copropriétés dégradées

L’implication des élus locaux dans le déclenchement des procédures de redressement des copropriétés est facilitée. Pour faire face aux dettes accumulées, l’administrateur peut désormais gérer les impayés, les étaler, voire même les effacer sous contrôle du juge.

La loi Alur instaure également la possibilité d’« exproprier » uniquement les parties communes de la copropriété en état de carence. La gestion de ces parties communes peut ainsi être prise en charge par une société d’économie mixte, par la commune ou par un bailleur financièrement capable de mener à bien les travaux nécessaires. Ce nouveau régime juridique est expérimenté pendant une dizaine d’années, et des conditions de retour à la copropriété par rétrocession sont prévues.

Enfin, un statut d'opération de requalification de copropriétés très dégradées est créé et permet de déclarer d'intérêt national les projets de redressement des ensembles les plus dégradés de France. La réalisation de l’opération peut être confiée à un établissement public foncier qui peut lever pour cela une fiscalité spécifique (taxe spéciale d'équipement).

3.2. Favoriser le développement de formes d’habitat alternatives

Afin de combattre la crise du logement, de nombreuses expérimentations citoyennes émergent sur l’ensemble du territoire et proposent de nouveaux modes d’habitat alternatif au logement classique. Le développement, somme toute récent, et la diversification de ces alternatives au logement classique rendent aujourd’hui nécessaire de revoir la réglementation.

3.2.1. Donner un statut à l’habitat participatif

L’habitat participatif est un regroupement de ménage mutualisant leurs ressources pour concevoir, réaliser et financer ensemble leur logement au sein d’un habitat collectif.

Loin d’être utopique, l’habitat participatif est une réalité pleine de potentiel, que certains pays voisins connaissent bien. Il représente en Suisse 5 % du parc immobilier, soit 130 000 logements. En Norvège, près de 15 % du parc de logements est géré par des coopératives d’habitants, ce qui représente 650 000 personnes. Cette proportion atteint même 40 % à Oslo.

L’habitat participatif s’avère ainsi un chantier en plein essor, qui constitue une piste prometteuse dans l’élaboration d’une troisième voie pour le logement, entre habitat individuel et collectif. Il est donc désormais encouragé en France et se verra doté d’un nouveau cadre juridique. En effet, les personnes et les ménages qui souhaitent se réunir autour du projet de construction ou d’acquisition de l’immeuble qui abritera leurs logements, ainsi que des espaces partagés, forment des sociétés d’habitat participatif. Ces personnes ont la qualité d’associés et acquièrent donc au préalable des parts sociales de ces sociétés. Ces sociétés d’habitat participatif peuvent désormais prendre deux formes : coopérative d’habitants ou société d’autopromotion.

3.2.2. Accompagner le développement de l’habitat léger

Il existe des dizaines de formes et de variétés d’habitat léger (yourte, tipi, roulotte, mobile home, caravane…). Toute ont en commun d’être démontables, mobiles et synonymes d’un mode de vie fondé sur la sobriété et l’autonomie.

Pour sortir du dilemme juridique sur le besoin ou non d’un permis de construire, les documents d’urbanisme seront autorisés à définir les terrains où les résidences mobiles ou démontables (constituant l’habitat permanent de leurs utilisateurs) pourront s’installer. Il suffit de soumettre ces terrains à un régime de déclaration préalable ou de permis d’aménager.

Si les résidences mobiles ont un statut connu, les résidences démontables, de formes diverses, doivent répondre à un « cahier des charges », dont le contenu sera précisé par décret et démontrant :

-la réversibilité de l’habitat :

-les conditions de raccordement le cas échéant aux réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissements collectifs

-la sécurité 

4. Loi ALUR : Moderniser l’urbanisme dans une perspective de transition écologique des territoires

4.1. Un besoin de régulation

4.1.1 Engager la transition écologique des territoires

Répondre à la crise du logement en construisant plus et mieux, tout en préservant les espaces naturels et agricoles : telle est l’ambition portée par la réforme de l’urbanisme et de l’aménagement menée par le Gouvernement.

Les terres agricoles et naturelles, qui perdent tous les dix ans une surface équivalente à un département, ne doivent plus constituer une variable d’ajustement de l’urbanisation.

Parallèlement, il faut créer les conditions pour la construction de 500 000 nouveaux logements par an d’ici à 2017. Il faut donc construire plus, mais pas n’importe où.

Pour cela, il faut définir le cadre juridique d’une ville plus dense et moins consommatrice d’espace et lancer un réel processus de modernisation des documents d’urbanisme pour engager la transition écologique des territoires, en encourageant la densification et en donnant un coup d’arrêt à l’artificialisation des sols.

Cette grande réforme de l’urbanisme prend principalement corps autour de deux vecteurs :

les mesures d’urgence qui ont été identifiées durant la concertation organisée dans le cadre de l’élaboration de la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), et qui sont entrée en vigueur durant l’année 2013 à travers une série d’ordonnances, suite aux annonces du président de la République du 21 mars 2013 (voir annexe page 49) ; les mesures structurelles, qui ont nécessité une concertation et un débat parlementaires plus longs, mises en place par la loi Alur.

4.1.2. Densifier en zone urbaine, pour construire là où sont les besoins

  • Permettre la densification des quartiers pavillonnaires

Dans les zones tendues, les quartiers pavillonnaires, très peu denses, constituent un gisement de foncier qu’il convient d’exploiter pour construire des logements, tout en contribuant au renouvellement urbain de ces quartiers et en optimisant les équipements existants.

Pour favoriser la densification des tissus pavillonnaires existants, la loi Alur supprime :

  • la disposition de la loi urbanisme et habitat de 2003 qui permet au plan local d’urbanisme (PLU) de fixer une taille minimale de terrain, mécanisme qui contribuait à l’étalement urbain ;
  • le coefficient d’occupation des sols (Cos) : aujourd’hui, l’éventail des outils réglementaires (règles de hauteur, de recul ou de gabarit) permet de bien mieux définir des règles concernant l’aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l’aménagement de leurs abords et donc de contribuer à la qualité architecturale et à l’insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant.

Dès l’adoption de la loi et en attendant la révision des documents d’urbanisme, les dispositions des PLU imposant une taille minimale de terrain et un coefficient d’occupation des sols ne seront plus opposables aux projets.

4.1.3. Préserver ou créer des espaces naturels en ville

Densifier la ville ne doit pas se faire aux dépends de la végétation, qui est un facteur clé de la qualité de vie en ville.

Pour répondre à ce risque, la loi Alur introduit un « coefficient de biotope » qui établit un ratio entre la surface favorable à la nature et la surface d’une parcelle construite ou en passe de l’être.

Le PLU pourra ainsi favoriser le maintien ou le renforcement de la biodiversité et de la nature en ville en réservant, lors d’opérations de constructions neuves, rénovées ou réhabilités, une part de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables (sols, surfaces en pleine terre végétalisées, toitures et terrasses ou murs et façades végétalisés, surfaces alvéolées perméables, zones humides, etc.).

4.1.4. Moderniser le droit de préemption pour mobiliser des gisements fonciers

 

Le droit de préemption est fréquemment utilisé par les collectivités pour réaliser une opération d’intérêt général. Toutefois, il est souvent source de contentieux, un grand nombre de décisions de préemption (40 %) faisant l’objet d’un recours.

Pour mettre en œuvre des politiques foncières plus efficaces, le Gouvernement souhaite fixer un cadre juridique sûr au droit de préemption, permettant aux collectivités locales de faire face à leurs besoins et à leurs obligations, tout en assurant une garantie réelle des droits des propriétaires et des habitants. La loi Alur comporte ainsi notamment deux mesures qui vont :

  • renforcer l’exercice du droit de préemption par le préfet, dans les 197 communes qui affichent un retard par rapport à leurs obligations de construction de logements sociaux. Malgré l’avis défavorable d’une commune, le préfet peut désormais préempter tout type d'immeubles, quel que soit leur régime de propriété, dès lors qu'ils sont affectés au logement ;
  • sécuriser les modalités de mise en œuvre du droit de préemption : les intercommunalités ont la possibilité de se doter d’une zone d’aménagement différé locale, où s’applique leur droit de préemption ; les collectivités peuvent avoir plus d’information sur un bien et le visiter avant de préempter.

4.1.5. Donner un coup d’arrêt à l’artificialisation des sols

  • Favoriser le reclassement en zones naturelles des anciennes zones à urbaniser

Le plan local d’urbanisme (PLU) d’une commune prévoit une définition du territoire en quatre

grands types de zonage selon la destination retenue pour chaque espace :

  • zones urbaines (zones U) : déjà urbanisées et où les équipements publics ont une capacité suffisante pour desservir de nouvelles constructions ;
  • zones à urbaniser (zones AU) : destinées à être ouvertes à l’urbanisation, qui se subdivisent en zones dites 1AU, constructibles et proches de réseaux (voirie, eau, assainissement, électricité) et en zones 2AU qui, à l’inverse, ne sont pas encore constructibles et distantes de ces réseaux ;
  • zones agricoles (zones A) : à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ;
  • zones naturelles (zones N) : à protéger en raison de la qualité des sites, de l’existence d’une exploitation forestière ou de leur caractère d’espace naturel.

On observe aujourd’hui dans les PLU un surdimensionnement des zones ouvertes à l’urbanisation, sans que cela corresponde à l’usage des terrains ni à la réalité des projets d’aménagement envisagés. Ainsi, bien souvent, sont classées 2AU des zones destinées à constituer une réserve foncière purement « théorique ». En outre, les zones 1AU sont trop souvent privilégiées pour l’accroissement d’une commune ou d’un quartier, au détriment d’une optimisation du tissu déjà urbanisé (zones U).

Pour veiller au juste dimensionnement des ouvertures à l’urbanisation, la loi Alur impose deux nouvelles dispositions :

  • une collectivité qui prévoit de modifier son PLU pour urbaniser une zone 2AU doit produire une délibération motivée démontrant que cette ouverture à l’urbanisation est rendue nécessaire par un tissu urbain (zones U) qui n’offre pas d’autres possibilités pour la construction ;
  • les zones classées 2AU qui n’auront fait l’objet d’aucun projet d’aménagement ou d’acquisition foncière au bout de 9 ans seront considérées comme zones naturelles ou agricoles. Elles ne pourront donc plus être ouvertes à l’urbanisation, sauf à engager une procédure de révision du PLU.

4.1.6 Lutter contre le mitage et protéger les espaces agricoles et naturels

Les terres autrefois dévolues à l’agriculture sont aujourd’hui grignotées par des constructions implantées dans des zones rurales ou en périphérie des agglomérations. Ce mitage s’avère coûteux en termes d’équipements, de services publics et de réseaux. Il est en outre consommateur de terres cultivables et préjudiciable à la qualité des paysages. Pour lutter contre cette pratique, certains principes limitant la constructibilité seront renforcés.

Les commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA) ont démontré toute leur utilité pour répondre à l’objectif de freiner l’artificialisation des terres agricoles. Le projet de loi Alur élargit leur champ d’intervention.

Dans les communes non couvertes par un document d’urbanisme, la possibilité existante de recourir à une délibération motivée du conseil municipal pour déroger à la règle d’inconstructibilité est davantage encadrée. Sont ainsi possibles, à titre exceptionnel, les constructions ou installations que le conseil municipal considère de l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale. Mais ces projets ne devront ni porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, ni entraîner un surcroît important de dépenses publiques. Ces délibérations devront être prises après avis conforme de la CDCEA.

Pour les communes couvertes par un PLU, le projet de loi prévoit de rendre exceptionnelle la possibilité d’utiliser le « pastillage », qui permet de délimiter, en zone agricole et naturelle, des secteurs de taille et de capacité limitées. Pour renforcer la maîtrise de l’urbanisation sur ces territoires, ces « pastilles » seront désormais délimitées avec l’accord du préfet et après avis de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles.

Dans les zones agricoles, les bâtiments agricoles qui représentent un intérêt architectural ou patrimonial peuvent faire l’objet d’un changement de destination et d’une extension limitée, sous conditions qu’ils ne compromettent pas l’exploitation et après avis conforme de la CDCEA. Dans les zones naturelles, les autorisations de travaux sont soumises à l’avis conforme de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites.

4.1.7. Lutter contre l’étalement urbain

  • Renforcer l’ingénierie foncière

Après les territoires industriels et en mutation, et les territoires tendus en matière de logement, le Gouvernement souhaite doter l’ensemble des territoires, autant que nécessaire, d’établissements publics fonciers (EPF) d’État et/ou locaux afin de favoriser : l’égalité et la solidarité des territoires, par la mise à disposition d’une ingénierie performante et la mobilisation d’une ressource fiscale mutualisée et dédiée ; l’impartialité dans le traitement des territoires, l’intervention des EPF étant réalisée dans le cadre de leur programme pluriannuel, qui assure la cohérence entre les orientations stratégiques ministérielles, les politiques régionales et les spécificités des territoires.

La loi Alur définit pour les EPF locaux des missions et objectifs similaires à ceux des EPF d’État, afin d’inscrire leur action au service de la production de logements, de la lutte contre l’étalement urbain et de la promotion du développement durable.

4.1.8. Supprimer les Pos

Pour lutter contre l’étalement urbain et améliorer la meilleure prise en compte du volet environnemental dans les politiques locales d’aménagement et de planification, il faut notamment encourager les collectivités à se doter d’un plan local d’urbanisme (PLU). Pour cela, la loi Alur met fin aux plans d’occupation des sols (Pos).

La loi précise aussi qu’en l’absence de transformation en PLU au 31 décembre 2015, le Pos devient caduc et le territoire qu’il couvre se voit appliquer le règlement national d’urbanisme (RNU).

4.1.9. Maîtriser l’aménagement commercial

Le développement de surfaces commerciales, notamment en périphérie des villes, est très consommateur d’espaces qui pourraient être destinés à d’autres fonctions, notamment l’habitat. Plus de 3 millions de mètres carrés de surface de vente sont autorisés chaque année, alors que les friches commerciales se multiplient du fait de l’obsolescence des implantations.

Pour mettre un coup d’arrêt au développement de friches commerciales, la loi Alur crée, pour les porteurs de projets d’équipements commerciaux, une obligation d’organiser la remise en état du terrain ou de traiter une friche.

Pour limiter la consommation d’espaces et l’imperméabilisation des sols, la superficie des parcs de stationnement des équipements commerciaux est plus strictement limitée. Le code de l’urbanisme fixe actuellement un plafond équivalent à 1,5 fois la surface bâtie. La loi Alur divise par deux ce plafond : la superficie du parking peut représenter au maximum les trois quarts de la surface du bâti. La possibilité est laissée au PLU de moduler ce ratio jusqu’à 1, pour tenir compte des circonstances locales. Les places de stationnement dédiées à l'alimentation des 25 véhicules électriques ou hybrides rechargeables ne sont pas prises en compte dans ce ratio. Les revêtements perméables comptent pour moitié.

Depuis trois ans, les « drive », ces points de retrait permettant au client de venir retirer ses achats sans sortir de son automobile, connaissent une véritable explosion : entre janvier 2012 et février 2013, il s’est ouvert l’équivalent de 5 « drive » par jour, tandis que 87 ouvertures étaient annoncées rien que sur le mois de janvier 2013. Ce phénomène a entraîné l’implantation désordonnée d’entrepôts, loin de toute considération d’aménagement du territoire ou de développement durable.

Afin de lutter contre le mitage du territoire et de rendre aux élus la maîtrise de leur implantation, la loi Alur soumet la localisation de ces « drive » à autorisation d’exploitation commerciale. Les « drive » peuvent donc être implantés au sein des zones urbanisées, dans les zones commerciales existantes, à proximité des lieux de vie et d’activités habituellement fréquentés par les consommateurs.

Il est prévu que cette disposition s’applique aux « drive » en projet comme à ceux pour lesquels une demande d’autorisation d’urbanisme est en cours d’instruction, au moment de l’entrée en vigueur de la loi.

4.1.10. Renforcer la loi pour mieux traiter les sols pollués

La France compte plus de 300 000 sites potentiellement pollués et plus de 4 000 présentant une pollution avérée susceptible d’engendrer des risques sanitaires importants. L’enchevêtrement et la complexité des règles actuelles engendrent une multiplication des contentieux (150 % en trois ans).

Pour permettre le recyclage maîtrisé d’anciens sites industriels en vue de satisfaire les nouveaux besoins immobiliers liés aux stratégies de renouvellement urbain et de lutte contre l’étalement urbain, la loi Alur comprend des dispositions qui vont :

  • améliorer l'information des populations sur la pollution des sols et prévenir l'apparition des risques sanitaires qui y sont liés ;
  • encourager l'engagement des acteurs publics et privés dans le redéploiement des friches industrielles vers un usage résidentiel dans le respect du principe pollueur-payeur ;
  • opérer une clarification des responsabilités des acteurs et établir un cadre sécurisé propice à la réhabilitation des friches, dans le respect du principe pollueur-payeur, alors que l'incertitude des règles actuelles paralyse les acteurs du secteur n'ayant pas l'expérience de la gestion des sites pollués ;
  • concourir au développement d'entreprises spécialisées dans le traitement des sites et sols pollués et à l'essor d'une filière économique intégrée.

4.2. Moderniser les règles d’urbanisme

Depuis 30 ans, l’urbanisme est une compétence décentralisée. Les élus locaux ont ainsi la responsabilité d’élaborer des documents d’urbanisme qui doivent permettre d’assurer la diversité des fonctions urbaines et rurales, la mixité sociale, la satisfaction des besoins en logements grâce à la prise en compte des différents modes d’habitat sur leur territoire, dans le respect des objectifs de développement durable.

4.2.1. Favoriser les plans locaux d’urbanisme intercommunaux

À l’heure actuelle, les communautés de communes et les communautés d’agglomération n’exercent pas de plein droit la compétence d’élaboration du plan local d’urbanisme (PLU).

Repères :

Seules 64 % des communes sont actuellement couvertes par un document d’urbanisme.

Uniquement 14 communautés d’agglomération et 175 communautés de communes exercent actuellement la compétence PLU intercommunal.

Or, la réalité du fonctionnement et de l’organisation des territoires fait de l’intercommunalité l’échelle pertinente pour coordonner les politiques d’urbanisme, d’habitat et de déplacements.

Pour affronter les questions d’étalement urbain, de préservation de la biodiversité, d’économie des ressources ou de pénurie de logements, telles qu’elles se posent aujourd’hui, le niveau communal n’est plus le mieux approprié. Enfin, l’intercommunalité, par la mutualisation des moyens et des compétences qu’elle permet, exprime et incarne la solidarité entre les territoires.

La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur) instaure le transfert automatique de la compétence PLU aux intercommunalités (communautés de communes et d’agglomération) selon les modalités suivantes :

  • ce transfert intervient au terme d'un délai de trois ans suivant la promulgation de la loi, afin de laisser aux intercommunalités et aux équipes municipales le temps de se préparer ;
  • un mécanisme de minorité de blocage permet aux maires de reporter le transfert de la compétence PLU au niveau intercommunal s’ils rassemblent un quart des communes représentant au moins 20 % de la population d’une communauté ;
  • une clause de revoyure prévoit que le conseil communautaire et les communes délibèrent sur le transfert de compétence au niveau intercommunal à chaque fois qu’il est renouvelé (un transfert volontaire entre chaque renouvellement reste également possible, selon ces nouvelles modalités) ;
  • avant le délai de trois ans prévu par la loi, les modalités de transfert de compétences actuellement prévues par le code général des collectivités territoriales demeurent.

Jusqu’à présent, il revenait aux partisans du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI) de se mobiliser et faire campagne. Désormais, l’intercommunalité est la règle, et non plus l’exception. Pour s’y opposer, les maires devront rassembler 25 % des communes et représenter au moins 20 % de la population, ils devront expliquer pourquoi ils s’opposent au transfert de la compétence au niveau intercommunal, etc.

Pour faciliter l’élaboration des premiers PLUI, la loi rend aussi facultative l’intégration des plans locaux de l’habitat et des plans de déplacement urbain dans le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUI).

4.2.2. Renforcer la participation des citoyens en amont des projets

Le développement de la concertation dans les prises de décisions publiques constitue un enjeu de premier plan. Il permet de placer le citoyen au cœur de la conception des politiques d'urbanisme, qui le concernent au quotidien, et ainsi de respecter pleinement le principe de participation du public défini dans la Charte de l'environnement.

Le droit actuel prévoit la réalisation d'enquêtes publiques en fin de procédure. Or, la concertation préalable est essentielle à l’acceptation du projet et permet de limiter les risques de contentieux.

Il existe déjà des procédures de participation du public pour les projets et documents d’urbanisme ayant une incidence importante sur l'environnement. Ainsi, un débat public doit être organisé pour les projets d'aménagement ou d'équipement à fort impact environnemental (construction d’autoroute, de ligne ferroviaire…). Pour l'élaboration ou la révision des documents d'urbanisme (Scot, PLU) et la création de zones d’aménagement concerté (Zac), une concertation doit être menée pendant toute la durée de l’élaboration du projet.

La loi Alur instaure une modalité de concertation, dès l’avant-projet et tout au long de la procédure, qui constitue une alternative très efficace à l’enquête publique qui arrive parfois trop tardivement pour prendre en compte dès l’origine du projet l’ensemble des incidences de ce dernier sur son environnement.

4.2.3. Clarifier la hiérarchie des normes dans les documents d’urbanisme

Le schéma de cohérence territorial (Scot) est garant de la cohérence des politiques publiques. C’est un outil de planification qui coordonne les différentes politiques sectorielles composant la vie d’un territoire (habitat, déplacement, développement commercial, etc.).

Dans un contexte de multiplication de normes supérieures qui s’imposent à la fois au Scot et au plan local d’urbanisme (PLU), le risque d’incohérences augmente, entraînant des risques juridiques de plus en plus nombreux.

Dans un souci de simplification, le Gouvernement fait du Scot l’unique document intégrant les documents de rang supérieur. Les élus qui élaborent leur PLU n’auront plus que le Scot à examiner pour assurer le lien juridique entre le PLU et les normes supérieures.

Le Scot voit son rôle intégrateur renforcé, le PLU se référant à ce document sera juridiquement sécurisé. De plus, afin que l’intégration des différents documents soit plus rapidement effective, il est prévu que le délai pour la mise en compatibilité du PLU avec le Scot soit :

  • d’un an si la mise en compatibilité nécessite une évolution mineure ;
  • de trois ans si une révision est nécessaire.

La loi Alur crée deux nouvelles obligations pour le Scot :

  • une analyse du potentiel de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, pour limiter la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers et favoriser la densification en tenant compte des formes urbaines et architecturales ;
  • un diagnostic agricole du territoire, qui complète le diagnostic économique et prend spécifiquement en compte l’impact de l’activité agricole sur l’ensemble de l’économie du territoire à moyen terme, afin de mieux préserver le foncier, les exploitations agricoles et leurs conditions de fonctionnement.

Enfin, le rôle du Scot comme document pivot de l’aménagement commercial est conforté. Le document d’aménagement commercial (DAC) est supprimé, au bénéfice du document d’orientation et d’objectifs, qui précise les orientations relatives à l’équipement commercial et artisanal. Il définit dès lors les localisations préférentielles des commerces en prenant en compte les objectifs de revitalisation des centres-villes, de maintien d’une offre commerciale diversifiée de proximité, permettant de répondre aux besoins courants de la population tout en limitant les obligations de déplacement et les émissions de gaz à effet de serre.

Ainsi, ces conditions d’implantation devront privilégier la consommation économe de l’espace, notamment en entrée de ville, par la compacité des formes bâties, l’utilisation prioritaire des surfaces commerciales vacantes et l’optimisation des surfaces dédiées au stationnement.

commentaires

Haut de page