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Faut-il emprisonner les banquiers ? L'exemple de l'Islande

par Matt 25 Juillet 2016, 07:01 Economie Politique

Cela va faire plus de deux ans que la zone euro se débat pour sortir d’une crise financière sans précédent. Cette crise a débuté en 2008 aux Etats-Unis avec l’affaire des subprimes. La contagion qui s’en suivit entraina les banques européennes dans un profond marasme auquel elles n’eurent pas survécu sans le secours des Etats. C’est précisément par le biais de ce secours que la dette privée des banques se transforma en dette souveraine. Cela se traduit par des déficits publics faramineux, des ratios dettes/PIB abyssaux et surtout des politiques, dites de rigueur (baisse des dépenses publiques, augmentation de l’imposition)…

 

 

En ce moment même, un petit Etat, d’à peine 320000 habitants, membre de l’Espace Economique Européen, membre de l’espace Schengen, du Conseil de l’Europe, mais non-membre de la zone euro, s’en sort plutôt bien : l’Islande. Au troisième trimestre de l’année 2012, l’Islande affiche un taux de croissance de 3,5%. En avril 2012, les agences de notation, dont Standard & Poors, relevaient la note de l’Islande. Un article de La Tribune datant du 4 octobre 2012 titrait « Quatre ans après, l’Islande nargue l’Europe ».

 

Et pourtant, la crise a touché l’Islande très violemment. Son secteur bancaire hypertrophié en est la cause directe. Comment expliquer une telle embellie ?

 

La raison principale est celle de la méthode. Le gouvernement islandais, pour être plus juste, le peuple islandais, a refusé la voie européenne de l’austérité qui se résume en cette expression : faire payer au peuple les déboires des financiers.

 

Ce dossier se propose de montrer en quoi le cas emblématique de l’Islande peut être riche d’enseignement pour la situation que traverse la zone euro. Il s’attachera à expliquer la spécificité de l’économie islandaise qui appelait nécessairement à l’effondrement que l’île a vécu de plein fouet. La voie choisie par le peuple islandais pour se sortir de la crise sera ensuite étudiée pour enfin dresser une comparaison avec la zone euro et évaluer dans quelle mesure, la méthode islandaise est transposable ou pas à la zone euro.

 

La fabuleuse croissance des années 1990 et l’effondrement de 2006-2007

De la pêche à l’hypertrophie financière, l’histoire de ce petit pays d’à peine 320 000 habitants est devenue celle du miracle néolibéral de la finance excessive et dérégulée (1.1). Une situation quasi idyllique qui va par la suite renforcer les mécanismes autoréférentiels ainsi que l’aveuglement du pays face aux dérives financières (1.2).

 

Quel était le modèle de croissance de l’Islande ?

Un pays qui passe de l’ombre à la lumière avec la libéralisation de son économie.

Ancienne colonie de la Norvège puis du Danemark, l’Islande était au moment de son indépendance, en 1944, un des pays les plus pauvres d’Europe. Il va cependant connait un essor économique spectaculaire par la suite, en commençant par le plan américain Marshall d’aide à la reconstruction de l’Europe après la Seconde Guerre mondiale, dont bénéficie alors l’Islande; l’OTAN décide d’y installer une base militaire stratégie dans la préparation du conflit de Guerre Froide. A ses premiers jours protectionniste et assez proche d’un modèle féodal, le modèle économique islandais se libéralise dans les années 1980. Ses secteurs de prédilection que sont alors, essentiellement, la pêche (qui représente 90% de ses recettes externes), l’industrie hydroélectrique et la géothermie, ne lui permettent pas cependant de développer une puissance économique.

Le véritable tournant économique que la connaitre l’Islande sera d’adhésion à la zone de libre-échange de l’Espace économique européen en 1994, qui fait lui fait bénéficier de faibles droits de douanes, lui permet d’ouvrir ses capitaux et d’ainsi d’entreprendre une privatisation par vagues successives de l’ensemble du système bancaire jusqu’en 2003. On pourrait ici faire un parallèle entre l’Amérique de Ronald Reagan qui triomphe sur le plan financier grâce à ses « golden boys », et l’Islande du président Olafur Ragnar Grimson qui se met sur les rails de la privatisation grâce aux « nouveaux vikings », de nouvelles banques privatisées ainsi surnommées, qui feront de ce pays un laboratoire du néolibéralisme. Trois banques islandaises mènent alors le changement : Kaupthin, Landbandski et Gltinir. Elles établissent des filiales dans l’ensemble de l’Europe, et plus particulièrement au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, qui mettent en place un mécanisme d’approvisionnement des banques islandaises en liquidité en échange de la déposition de courriers à la Banque Centrale Européenne.

Grâce à la croissance accélérée de la finance, ces banques passent alors du statut de petites sociétés du secteur public, à celui de banques internationales et très puissantes, classées parmi les 300 banques les plus importances du monde. Alors que leurs actifs représentaient 100% du PIB islandais en 2000, c’est 800% qu’ils représentent en 2007 ; un niveau que seul la Suisse dépassait. Cette politique expansive permet par ailleurs d’établir des taux très avantageux pour les déposants. C’est alors « l’âge d’or » ou « miracle » de l’économie islandaise, largement médiatisé, qui voit se développer un investissement massif de la richesse dans la santé et l’éducation, un pays où l’on vente la qualité de vie, les valeurs progressistes, égalitaires, pacifistes ou encore écologistes. Le pays apparait en tête du classement mondial pour l’Indice de Développement Humain avec un PIB/habitant de 50 000 dollars et constitue la septième puissance en matière de compétitivité pour l’OCDE. Par ailleurs, le secteur industriel se diversifie dans la production d’aluminium, dans l’informatique ou encore les biotechnologies, ce qui a pour conséquence d’attirer de nombreux investisseurs nationaux et internationaux. L'Islande a alors une ambition clairement affichée : devenir une nouvelle place financière mondiale au même titre que la Suisse ou le Luxembourg.

 

Le « miracle » du modèle de croissance islandais, une bombe à retardement

Le contraste entre une image utopique qui est diffusée du « miracle » islandais, et le surdimensionnement du secteur bancaire va réunir les conditions de la déchéance future du pays, et préparer la crise des subprimes.

Les banques islandaises vont profiter de l’abondante liquidité qui règne alors sur le marché pour accueillir les dettes contractées à l’étranger, dont aux USA et en UE, par les particuliers et les entreprises locales ; cela aura pour effet d’alimenter la bulle immobilière aux USA qui conduira à la crise des subprimes. L’ampleur de cette liquidité trouve ses origines dans la progression rapide de la croissance des pays émergents et exportateurs des matières premières, dont les excédents commerciaux ont rempli les réserves des banques centrales ; ainsi que dans l’expansion du crédit dû aux multiples innovations financières, comme la titrisation, et des taux d’intérêt avantageux pour les particuliers. Ce contexte macroéconomique optimiste contribue à instaurer ce que Hyman Minsky (1970) nomme le « paradoxe de tranquillité », tant aux États-Unis qu’en Islande. Les agents ont globalement profité de cette période euphorique pour s’endetter de manière aveugle, sans s’interroger sur la soutenabilité au long terme de la dette. Le cas islandais est cependant aggravé par le fait que les dettes étaient libellées en devises étrangères, ce qui rendait les banques beaucoup exposées au risque de change (une dépréciation de la couronne islandaise entrainerait le gonflement des dettes libellées en devises). De même, l’incompatibilité entre fonds collectés à court terme, et prêts consentis à moyen et long terme, rendait les banques islandaises dépendantes du financement sur le marché interbancaire. Ce comportement des banques a fait bondir la dette islandaise de 119% à 550% du PIB entre 2003 et 2007. Les actifs détenus par les trois banques représentent alors 58% de l’ensemble des actifs du système bancaire. Cet écart entre les transactions financières et l’économie réelle constitue selon François Morin un système autoréférence, basé sur un souci constant de liquidité, et créateur d’un système financier hypertrophié.

Malgré ces excès prophétiques, l’Islande demeure à la veille de la crise, comme le « bon élève » de l’Europe. Sa dette publique ne représentait alors que 20% du PIB en 2007, contre 64% pour la France. Les agences de notation d’ont pas hésité à apporter toute leur confiance aux banques islandaises, en leur accordant les notes les plus élevées, malgré leur insolvabilité notoire. Elève modèle de l’Europe, l’Islande a surtout été le « bon élève » du libéralisme, tel que globalement prôné par le Fonds Monétaire International, l’OCDE et l’Union Européenne. Il est important de noter une spécificité majeure du pays, qui est qu’il s’est toujours refusé à intégrer le modèle bruxellois qu’il considérait comme trop contraignant, et qui cependant aurait peut-être pu éviter à l’Islande une crise de change dévastatrice. La maitrise de leur politique monétaire permettra cependant aux Islandais de redresser leur monnaie rapidement.

 

L'équipe de l'Islande pendant l'euro 2016

L'équipe de l'Islande pendant l'euro 2016

Comment l’économie nationale s’est-elle effondrée ?

 

La faillite de Lehman Brothers, l’élément déclencheur.

La première cause de l’effondrement aussi brutal de l’économie islandaise est l’endettement chronique dont elle est l’objet dès 2003, c’est-à-dire dès la fin du processus de privatisation des banques enclenché en 1994. Sa dette publique augmente rapidement, mais la crise de la dette islandaise concerne avant tout la dette privée (cf graphique de La dette des ménages en % du PIB).

Les banques islandaises ont largement investi dans les subprimes américaines, tout en continuant de bénéficier des financements sans limite sur le marché interbancaire européen. Elles sont ainsi alourdi de conséquente leurs bilans, si bien qu’en 2008 la dette nationale extérieure de l’Islande était 8 fois supérieure au PNB national : 9 553 milliards (de couronne islandaise) de dette extérieure contre 1 279 milliards de PNB (cf graphique de la Dette extérieure de l’Islande de 2002 à 2011).

C’est suite à la faillite de Lehman Brothers et d’AIG en septembre et octobre 2008, qu’une crise de liquidité sans précédent provoque la chute brutale et totale du système bancaire islandais. L’assèchement de la liquidité sur le marché interbancaire entraîne en effet l’arrêt des prêts interbancaires, et fait tomber les banques islandaises dans le risque auxquelles elles étaient exposées depuis le début : elles ne peuvent plus financer leur activité. De plus, la banque centrale islandaise est trop atrophiée par rapport aux banques privées pour exercer un rôle efficace de prêteur en dernier ressort. Le système bancaire et boursier est totalement balayé en l’espace d’un mois ; les trois banques qui détenaient 85% des actifs font faillite ; la bourse de Reykjavik perd 94% de sa valeur et 200 000 particuliers font faillite. Le pays se trouve alors en cessation générale de paiement. Dans ces conditions, le gouvernement est obligé de nationaliser l’ensemble des banques du pays. Il rachète tout d’abord la banque Glitnir à 75%, tandis que les agences de notation font remonter les primes de risque pour le pays. Les autorités monétaires tentent alors de maintenir la parité entre la couronne et l’euro à travers une politique de « containment » du taux de change, mais cela échoue. Là est la source de l’effondrement de la couronne islandaise de 50%, car en nationalisant les banques, l’Etat a récupéré les actifs contaminés des banques, leur endettement ainsi que celui, massif, des ménages, principalement endettés en devises étrangères. Il devient alors doublement difficile pour l’Etat de rembourser. Cet « aveuglement au désastre » massif des ménages s’est aussi appliqué aux États-Unis.

 

Derrière l’hypertrophie financière, une régulation prudentielle atrophiée

L’effondrement de l’économie islandaise pose le problème de l’inefficacité et de l’absence des autorités censées régulier l’activité financière du pays de manière à prévenir les crises. Le rapport de la commission d’enquête sur la crise financière de 2010 a pointé nombre de « négligences flagrantes » de la part des autorités islandaises, dont la Banque Centrale. La première de ces négligences a été l’accord de privilèges et d’avances aux actionnaires par leurs propres banques. Les banques ont ensuite utilisées leurs fonds propres pour prêter ; cette pratique illicite est notamment désignée sous le nom de « weak equity ». Plusieurs dirigeants de banques islandaises ont enfin été mis en examen pour « manipulation de marché ». La situation d’euphorie qui a permis l’obtention de revenus des placements élevés, ce qui a contribué à galvaniser le rôle de l’actionnaire pour garantir des rendements toujours plus grands.

Suite à l’effondrement des trois grandes banques, leurs activités domestiques (de dépôt, de financement d’activités locales, etc.) ont été séparées des activités de trading globalisées. Les activités domestiques ont été regroupées dans trois nouvelles banques : la New Landsbanki, le New Glitnir et la New Kaupthing. Les autres activités ont été placées sous administration judiciaire en vue de leur liquidation par les actionnaires et créanciers internationaux des trois anciennes banques. C’est donc une stratégie originale de restructuration de la dette privée bancaire que l’Islande a mis en place en faisant assumer ces dettes par les créanciers qui en furent à l’origine. Cette stratégie de restructuration apparait alors comme une compensation à l’inefficacité de la régulation prudentielle d’avant la crise, et semble restaurer une justice.

En cumulant une panique bancaire (retraits massifs dans les filiales des banques islandaises en Europe), crise de liquidité, une crise de change (épuisement des réserves de devises étrangères, la monnaie plonge-fuite des capitaux du pays), une crise boursière (chute des obligations bancaires et de l’immobilier) et de surendettement privé, la crise Islandaise a donc été une crise économique majeure dans le paysage européen et dans l’histoire des crises financières. Elle a fait perdre à l’Islande son image idyllique notamment avec la chute du revenu moyen islandais, et ternit sa réputation. Une autre dimension de ce pays a émergé avec la crise, c’est l’imposition de la démocratie directe au monde de la finance.

 

Faut-il emprisonner les banquiers ? L'exemple de l'Islande

Réagir face à la crise

 

Faire payer la faillite aux créanciers.

Le niveau des dettes bancaires privées étant démesuré pour l’Etat islandais, car plusieurs fois supérieur à son PIB, les autorités esquissent une stratégie originale. Au lieu d’envisager de se porter garante des banques et de transformer la dette privée en dette souveraine, comme en Irlande, l’idée qui va s’imposer au fil du temps est, à partir des entités que constituent les grandes banques en faillite, de séparer nettement les activités domestiques des engagements internationaux et d’assurer la continuité des premières et d’organiser la liquidation des autres. C’est ainsi que, au sein des trois grandes banques, les activités domestiques (dépôts des résidents, financement des activités locales…) sont séparées des autres. Cela aboutit à la création de nouvelles banques : New Landsbanski, New Glitnir et New Kauphting. Les créanciers des « anciennes banques » subiront les effets de la crise et en assumeront le cout.

Cette stratégie n’allait et ne va toujours pas de soi. Le consensus général en Europe a consisté et consiste encore pour les Etats à sauver les banques en injectant massivement de l’argent dans leurs bilans (recapitalisation). Cette politique a pour effet automatique de transformer la dette privée des banquiers et des spéculateurs en dette souveraine, en dette publique. Or en bout de chaîne, c’est le peuple au travers d’une augmentation des impôts et d’une baisse des dépenses sociales qui devra payer : politique d’austérité. Cette politique commune au sein de la zone euro, et qui bat son plein actuellement en Grèce, a été radicalement refusé en Islande.

Pour exécuter ce plan stratégique de liquidation des « anciennes banques » l’Etat islandais a fait voter une série de lois pour réglementer la procédure de liquidation : Financial Undertakings Act. Ce texte de loi va permettre à l’autorité de surveillance financière (la FME ou Fjarmalaeftirlitio) de prendre le contrôle de toute institution financière en difficulté, d’en dissoudre le conseil d’administration et de nommer le resolution committee (CA provisoire). Cette série de lois a également aboutit à l’instauration de la pratique du moratoire avant la liquidation. Il a pour but d’accorder un délai aux banques afin qu’elles puissent procéder à l’établissement de la valeur de leurs actifs, mener des négociations et, le cas échéant, passer des accords avec leurs différents créanciers étrangers. La durée maximale du moratoire est portée à vingt-quatre mois. Les créanciers sont également appelés à jouer un rôle actif dans la procédure. Ainsi, la loi dispose qu’une réunion des créanciers doit être organisée pour leur permettre d’exprimer leur point de vue et des contester les décisions prises par la banque, voire de s’y opposer.

La liquidation des trois anciennes banques a été prononcée par le tribunal régional de Reykjavik (22 novembre 2010). A cette date, le bilan des banques se présentait comme suit :

  • Glitnir : actif à 783 milliards de couronnes islandaises pour un passif à 2838 milliards. Déficit de 2055 milliards (environ 12.8 milliards d’euros).

  • Landbanski : actif à 1138 milliards de couronnes islandaises pour un passif à 3427 milliards. Déficit à 2289 milliards (environ 14.3 milliards d’euros)

Pour ces deux seules banques, le déficit est de 27 milliards de dollars. Ce sont les créanciers étrangers (banques et investisseurs institutionnels) qui vont devoir assumer ces pertes.

 

L’affaire Icesave.

L’Islande n’a pas pu recourir jusuq’au bout à la liquidation des trois anciennes banques.

Alors que le gouvernement Islandais, via le FME, annonce que les activités domestiques de Landsbanski se poursuivront et que les dépôts domestiques seront garantis, le Royaume-Uni réagit violemment. La banque Icesave (banque en ligne de Landsbanski) avait en effet su attirer vers elle d’importants placements étrangers (Grande Bretagne, Pays du Nord et Europe). Le Royaume-Uni réagit en utilisant sa loi anti-terroriste de 2001 pour faire pression sur le gouvernement (Anti-terrorism, Crime and Security Act). L’Islande est inscrite sur la liste des Etats terroristes des Etats-Unis. Le 8 octobre 2008, le ministre de l’échiquier Alistair Darling annonce le gel et la saisie de tous les avoirs de Landsbanki sur le territoire du Royaume-Uni. Cette décision est effective 10 minutes plus tard…

L’action unilatérale du Royaume-Uni ouvre une crise diplomatique majeure entre ces pays et l’Islande. Elle durera plusieurs mois et compliquera grandement la mise en place du plan de sortie de crise islandais. La situation est d‘autant plus tendue qu’elle se double d’une crise analogue (mais sans loi anti-terroriste) avec les Pays-Bas, lesquels exigent que l’Islande garantisse aussi les dépôts des clients néerlandais d’Icesave.

Dos au mur, l’Islande se tourne vers le FMI. Les négociations portent sur une aide de 1.6 milliards d’euros visant à permettre à l’Etat islandais d’assurer ses dépenses quotidiennes. La contrepartie d’une telle aide suppose la poursuite de plusieurs objectifs conjoints :

  • Prévenir la dépréciation de la couronne islandaise. La banque centrale du pays s’engage à relever de 6 points son principal taux directeur, désormais porté à 18% pour endiguer l’inflation galopante.

  • Le contrôle des changes est instauré le 28 novembre 2008 pour bloquer la fuite des capitaux.

  • Le gouvernement islandais s’engage à assurer rapidement le retour à l’équilibre budgétaire. l’accord représente un effort budgétaire de 3% du PIB jusqu’en 2013. Cela signifie une multiplication des coupes dans les dépenses sociales et une purge imposée aux salariés et aux classes pauvres.

Toutefois, rien ne peut se faire sans qu’un accord soit trouvé avec le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Un accord de principe est donc trouvé. En attendant de lui donner un contenu, le FMI et l’Islande signent le 19 novembre. Le soutien du FMI est complété par des prêts d’Etat à Etat : Danemark, Suède, Finlande, Norvège octroient à l’Islande un prêt conjoint de 2 milliards d’euros.

2.2.1 Conséquences

Le mois qui suit la signature de cet accord est catastrophique pour l’économie islandaise. Le PIB recule de 6.9%, les faillites se multiplient. Le taux de chômage grimpe en quelques mois de 3% à 9%. L’inflation s’envole. Le pouvoir d’achat se contracte brutalement. Endettés en devise, de nombreux ménages voient le montant de leurs échéances plus que doubler : augmentation des défauts de paiement. En outre, la nationalisation des banques revient à tirer un trait sur trois quarts de la capitalisation boursière du pays. La bourse s’effondre. La note de la dette souveraine dégringole jusqu’à un niveau proche des placements à caractère spéculatif.

 

Le recours au peuple.

Sous la pression de la population, le gouvernement conservateur démissionne au début de l’année 2009, après 18 années au pouvoir. Une union entre sociaux-démocrates et verts prend les rênes du pays, avec l’ambition d’entrer au plus vite dans l’UE et d’adopter l’euro.

Rien ne pouvait être fait sans que le conflit Icesave ne soit réglé. Les négociations avec le RU et les PB reprennent en février 2009. Il en découle une astuce juridique qui consiste à dire que le RU et les PB, ayant indemnisés leurs déposants dans Icesave, ils ont de ce fait accordé un « prêt » à l’Islande. Le protocole vise alors à fixer les conditions du remboursement de prêt. Le premier projet d’accord, déposé au parlement Islandais, contient des clauses beaucoup trop désavantageuses pour les parlementaires islandais qui l’amendent en plusieurs points. Les critiques des parlementaires portaient sur le fait qu’il est question dans cette affaire d’une dette privée de Landsbanki vis-à-vis de certains déposants britanniques ou néerlandais et que l’Etat n’a pas à se porter garant. Les critiques portaient aussi sur le fait que le remboursement constitue une menace pour la reprise de l’activité et représente un fardeau insupportable pour les générations futures. Un deuxième accord est donc mis sur la table. Dans cet accord, Le RU et les PB acceptent certains amendements islandais : principe de plafonnement des paiements de la garantie apportée par l’Etat islandais par exemple. Le nouveau texte est baptisé Icesave 2.

C’est alors que le peuple islandais, qui n’avait jamais cessé de manifester son opposition à ces accords, accentue la pression. On parle de la « révolution des casseroles ». Le sentiment que l’accord a été imposé par l’UE et le FMI est très largement répandu.

Une pétition demandant au Président Grimsson de ne pas promulguer la loi et d’organiser un référendum sur le sujet reçoit un nombre considérable de signatures (56000 dans un pays de 320000 habitants). Le Président accepte et le peuple vote massivement contre le plan de remboursement (93%) malgré les menaces du Royaume-Uni et du président de l’UE (José Manuel Barroso en campagne pour sa réélection). Les discussions continuent donc pour trouver un nouvel accord. Un nouvel accord est trouvé le 9 décembre 2010. Il est bien plus favorable à l’Islande que les précédents :

  • Les remboursements en capital ne commenceront à être effectués qu’à partir de 2016 et pourront s’étaler sur une période de 30 ans. Cela donne à l’Islande le temps d’absorber la crise actuelle et lui évite d’être pénalisée par des remboursements trop élevés ou trop précoces (cela donne à réfléchir sur la situation de la Grèce qui aurait certainement grand besoin d’une telle solution).

  • Les taux d’intérêt sont fortement abaissés par rapport à l’accord précédent : ils sont ramenés de 5.5% à 3.2% soit une réduction de 162 milliards de couronnes islandaises (1.1 miliards d’euros)

  • La clause qui dispose que la garantie d’Etat ne peut excéder 6% de la progression du PIB exprimé en livres et en euros est avalisée. Il s’agit là d’une importante victoire politique pour les islandais : les remboursements restent conditionnés à la réussite économique du pays.

L’irruption du peuple islandais dans le processus de décision politique a eu un véritable impact. La méthode islandaise s’est caractérisée par l’affirmation de décisions strictement politique et de processus démocratique sur les intérêts des marchés financiers. En mettant en perspective cette politique avec la stratégie européenne de sortie de crise, une question peut être soulevée, notamment sur le processus démocratique au sein de l’UE.

La politique d’austérité généralisée a-t-elle l’assentiment des peuples européens ? Il semble en tout cas manifeste que la politique en cours ne prend pas en compte le sentiment des peuples mais plutôt ceux des marchés financiers.

 

Faut-il emprisonner les banquiers ? L'exemple de l'Islande

Le « nouveau miracle islandais » : une économie en croissance dans une Europe en récession

La crise de 2008 s’est traduite par une profonde récession de son économie islandaise durant trois années, avant un redressement que nombre d’observateurs ont qualifié de « spectaculaire ». D’une croissance négative 2009 et 2010 (-6,8% et -4%), l’Islande est en effet passée à une croissance positive en 2011 (+3,1%) et selon les estimations de la Banque Centrale Islandaise, la croissance pour 2012 attendra 2,6%, conservant ce rythme en 2013 et 2014[1]. De plus, le déficit budgétaire, de 13,5% du PIB en 2008 devrait être équilibré en 2012-2013. Quant au chômage, qui atteignait 8% de la population active en 2010, chiffre considérable au vu du taux de chômage structurel de l’économie, il devrait redescendre en 2013 à près de 5%. Enfin, et comme nous le verrons, le prêt souscrit par l’Islande auprès du FMI, d’un montant de 2,1 milliards d'euros a été remboursé en avance. Le redressement du pays s’est traduit par le retour des capitaux étrangers dans le pays ; symbole de cette Islande à contre-courant d’une Europe en crise, l’agence Moody’s a relevé sa note financière d’un cran à la mi-février.

 

Non remboursement des investisseurs étrangers et nationalisation des banques

Nous l’avons dit, les islandais ont opposé leur refus de rembourser pour partie les pertes subies par les investisseurs étrangers ; cette décision, vivement critiquée à l’étranger (la fameuse affaire « icecave »), fut sans nul doute une condition déterminante de la relance de l’économie nationale. Le choix effectué fut clair, et peut se résumer ainsi : garantir les pertes des nationaux avant tout.

Pour autant, le système bancaire islandais s’étant effondré, toute reprise économique eut été impossible sans la mise en place de nouvelles institutions bancaires et plus largement le rétablissement d’un secteur financier en bonne santé ; or comme le note le rapport de l’OCDE consacré à la situation de l’Islande en 2011, « les institutions financières en faillite ont été réorganisées, l’action la plus importante étant la création et la capitalisation de nouvelles banques issues des trois principaux établissements qui ont fait faillite en octobre 2008 »[2]. Cette reprise en main du système bancaire, s’est traduite dans la nationalisation des banques défaillantes puis la recapitalisation des nouvelles : cela a demandé un lourd effort à l’économie islandaise, qui y a consacré 80 % de son PIB.[3]

A l’heure où les islandais font comparaitre en justice les anciens dirigeants des banques nationales pour leur errements passés[4], la restauration de la confiance dans le système bancaire passe aussi par la mise en place d’un meilleur contrôle prudentiel : effectué par l’autorité de contrôler financier (FME) et la banque centrale, il a vocation à prévenir toute dérive dans la gestion des finances et tirer ainsi les leçons de la crise. Ce contrôle prudentiel est un signal envoyé aux épargnants pour les inciter à déposer leurs capitaux dans les banques, condition indispensable à un investissement public.

 

La dépréciation du taux de change a permis un « choc de compétitivité » et a ruiné les épargnants, et une partie des ménages endettés…

Une des raisons principales qui expliquent la reprise de la croissance en Islande repose sur l’importante dépréciation de son taux de change depuis 2008 : la Couronne a perdu environ 70% de sa valeur.[5] L’économie islandaise, fortement dépendante des échanges avec l’étranger a dès lors dû faire face à une importante inflation importée : les prix relatifs des produits étrangers ont en effets explosé avec la baisse de la Couronne. L’inflation a ainsi frôlé les 18% en rythme annuel au cours de l'année 2009 et est encore aujourd’hui de 4%, ce qui a conduit le gouvernement à bloquer la hausse des salaires en 2009 et 2010. La dépréciation de la Couronne a permis un gain de compétitivité-prix important : les produits islandais sont devenus relativement moins chers sur les marchés étrangers, ce qui a fortement stimulé les exportations, en même temps que les importations étaient réduites. Au troisième trimestre 2012, l’Islande enregistre ainsi une hausse de ses exportations de 5,3% et une chute de ses exportations de l’ordre de 5,8%[6]. Les secteurs qui ont principalement bénéficié de la baisse de la Couronne sont la pêche et le tourisme (le nombre de touristes est en hausse de 16% sur un an en 2012).

Si la dépréciation de la Couronne a permis de relancer la croissance, l’inflation qui l’a accompagnée a dans le même temps profondément dégradé la situation financière des épargnants, la valeur totale de leurs dépôts en termes réels étant érodée. De plus, les ménages qui avaient contracté des prêts immobiliers en masse, dont les taux d’intérêts étaient indexés sur la livre sterling ou l’euro, ont été dans l’incapacité de rembourser leur dette[7]. Avec la dépréciation du taux de change, les ménages ont dû faire face à une augmentation très importante de leur taux d’endettement en termes réels, qui a mis en péril la pérennité de l’économie dans sa globalité, l’Etat islandais rentrant en faillite.

 

La dépréciation du taux de changer a conduit le gouvernement à solliciter l’aide étrangère en échange de la promesse d’assainissement de ses finances

Dès lors, l’Etat islandais n’a eu d’autre choix que de contracter un prêt d’environ 8 milliards de dollar auprès de FMI, dont la contrepartie était l’assainissement des finances publiques nationales, et la maitrise du taux d’endettement.[8] Se posait alors la question de savoir quelle partie des islandais devait assumer cet « effort de redressement » ; devait-on, comme cela a pu être fait en Allemagne et prévu en France, relever le taux de TVA, au risque de pénaliser les ménages les plus pauvres ? Le gouvernement islandais, social-démocrate, a fait un choix différent : il convenait certes de diminuer les dépenses et d’augmenter les recettes, mais l’effort serait essentiellement supporté par les plus aisés. Ce choix s’inscrit dans le respect du principe de différence de John Rawls, qui demande à ce qu’on vienne en aide en premier aux plus démunis d’une société. Ainsi, si de 2009 à 2011 les recettes de l’Etat ont augmenté de 5,3% et les dépenses diminué de 7,5% (voir tableau ci-dessous), on observe que l’impôt sur le revenu et sur les gains en capital a augmenté de 21,9% contre seulement 4,3% pour la TVA. Dans le même temps, des mesures sociales ont été prises, au rang desquelles on peut citer l’augmentation de la durée de versement des allocations chômage de 3 à 4 ans.

Dès 2011, le solde primaire des administrations redevenait excédentaire, et les prévisions laissent penser que cette situation excédentaire prévaudra dans les années futures. Comme le remarque l’OCDE, « L’Islande a bien progressé vers la restauration de la viabilité budgétaire, compromise par les suites de la crise financière, mais beaucoup reste à faire. »[9]

 

Un « miracle » à l’avenir incertain.

Si l’Islande fait figure de héraut de la croissance, son redressement « miraculeux » doit en réalité être considéré avec prudence. D’abord, le redressement de son économie est marqué par une évidente fragilité. Ainsi la consommation privée a-t-elle reculé de 0,8% depuis 2008 et la demande publique de 0,3%, tandis que le taux d’investissement chutait de 19,4%.

D’un point de vue psychosocial, il est aussi important de noter le traumatisme qu’a du représenter la crise économique et ses conséquences sociales pour les islandais, désormais confrontés avec acuité à la question de la pauvreté et de la précarité. On estime ainsi que la moitié d’entre eux a du mal à « terminer les fins de mois »[10]. De plus, le pays est confronté à une instabilité politique encore importante : la question de l’adhésion à l’Union européenne et de l’entrée dans l’eurozone en est un exemple qui frappe par son actualité. Pour reprendre les mots de Julie Kozack, chef de la mission du FMI pour l’Islande, «pour un pays dont le système financier s’était complètement effondré, l’Islande s’en sort remarquablement bien. Cela dit, le pays n’est pas encore sorti d’affaire.»[11]

L’Union européenne peut-elle, ou doit-elle, s’inspirer de la réaction du gouvernement Islandais face à la crise et recourir directement au peuple ? Quels enseignements de la crise islandaise pour approfondir le processus démocratique de l’Union européenne ?

 

Faut-il emprisonner les banquiers ? L'exemple de l'Islande

Des mesures inapplicables à la zone euro ?

La zone euro devrait-elle s’inspirer des solutions appliquées en Islande ? Cela peut paraître surprenant, les deux entités n’étant pas sur la même échelle en termes de taille et d’importance économique. En effet, la zone euro cumule 320 millions d’habitants contre 320 000 habitants pour l’Islande (soit environ 1%). En terme de PIB, la différence est similaire : 9400 milliards contre 12 milliards de US$. Ainsi, à cause de ces différences majeures, la grande partie des solutions prises par l’Islande n’est pas envisageable dans le cas de l’Eurozone (1). Toutefois, au-delà de ces hétérogénéités, la crise islandaise révèle certains maux de l’Union Européenne et diverses carences qui entrainent le développement de politiques et de stratégies économiques non-coopératives (2) et un exemple de politique budgétaire (3).

 

Deux entités incomparables

L’Islande, par sa taille réduite, possède une influence minime dans l’économie mondiale et ainsi a pu mener des politiques économiques dangereuses, voire arbitraires et unilatérales dont n’est pas capable la zone euro sans risquer de causer une autre crise majeure.

Tout d’abord, le choix islandais le plus original pour retrouver le chemin de la croissance fut de refuser, par référendum, de payer ces dettes extérieures dans l’affaire Icecave. Cette politique très peu conventionnelle a certes fait disparaitre quasiment instantanément la majeure partie de ses problèmes d’endettement extérieur mais ne fut pas sans sacrifice. Naturellement, les relations avec ses créanciers se sont détériorées (particulièrement avec le Royaume-Uni mais également divers autres investisseurs publics et privés). Entre outre, le taux d’intérêt auquel l’Etat Islandais emprunte sur les marchés financiers a naturellement augmenté, le pays ayant perdu la confiance des détenteurs du capital.

Cette solution, possible pour une entité comme celle de l’Islande n’est évidemment pas envisageable pour l’Eurozone sans déclencher à court terme une crise globale à la fois financière, économique et diplomatique. A long terme, les conséquences seraient un déficit de confiance des investisseurs étrangers en Europe, étouffant une future croissance européenne. Le refus des Islandais de rembourser les épargnants Anglais et Hollandais portait sur la somme de 3,9 milliards d’euros. La totalité de la dette extérieure islandaise, secteur privé et public confondu, à son apogée, était de 75 milliards de USD (9553 milliards de couronne islandaise). A titre de comparaison, la dette extérieure française seule, dépasse 4700 milliards de USD[12]. De la même façon, laisser faire faillite ses banques pour les nationaliser aurait paru excessivement dangereux, puisque neuf banques de la zone euro sont classées comme des banques systémiques par le Conseil de stabilité Financière (FSB)[13] sur une liste de 28 banques.

 

Dépréciation, désinflation et politiques non-coopératives

Analyser une crise récente est particulièrement difficile par le manque de recul qui en résulte pour l’observateur, toutefois, il semble clair que la dépréciation de la monnaie islandaise joue un rôle important dans le rétablissement de son économie. Ce rôle capital vient rappeler l’efficacité des politiques de dévaluation dans un système de change fixe, ou une dépréciation organisée par les autorités monétaires d’une devise dans un système de change flexible. Dans une étude de l’OFCE datant de 2006[14], Jérome Creel et Jacques Le Cacheux analysent les effets des dévaluations compétitives sur l’économie. Leur conclusion est claire : ce type de politique est particulièrement efficace pour rétablir la croissance et augmenter la compétitivité. Les économistes de l’OFCE se sont notamment basés sur les données empiriques que constituent les précédentes dévaluations compétitives menées dans les années 80 et 90 en Europe.

La crise dans les pays de l’Eurozone a été considérable, et contrairement à l’Islande, la croissance ne semble pas reprendre. Une dépréciation de l’euro, en s’inspirant de celle de la couronne islandaise, pourrait servir à faire reprendre à l’Europe le chemin de la croissance. Cette politique devrait même être plus efficace : étant donné que les dettes souveraines sont libellées en euro, une dépréciation viendrait à la fois augmenter largement la compétitivité des exportations européennes tout en diminuant le montant des dettes souveraines. En Islande, ce ne fut pas le cas, puisque les dettes étaient libellées en euro et en dollar, et où la dépréciation a eu des effets dévastateurs sur les emprunteurs. De la même façon, si on utilise le modèle Mundel-Flemming, la situation actuelle de l’Eurozone serait clairement fortement améliorée avec une politique monétaire expansive.

Cependant, les pays de l’Eurozone, en fondant une monnaie unique, ont abandonné leur pouvoir monétaire. Le choc économique étant symétrique, touchant tous les pays européens, rien n’interdisait une politique dépréciative de l’euro : Il « suffisait » d’atteindre un consensus dans l’adoption de cette politique. Néanmoins, l’état de la législation issue des traités européens empêche une politique de cet ordre. Il était en effet dans l’esprit des législateurs internationaux de faire de l’euro une valeur refuge, un mark étendu à l’Europe, garanti par une inflation faible, et non d’utiliser l’euro comme un outil économique dans un objectif de croissance. Ainsi, même si les Etats-membres de l’eurozone voudraient lancer une politique dépréciative, il faudrait préalablement modifier les traités européens (des traités trop restrictifs ne sont pas forcément positifs). En outre, ce consensus ne semble pas être possible à court terme.

Malgré l’interdiction d’utiliser l’outil monétaire, certains pays européens ont toutefois bien compris l’intérêt de cette dépréciation, ainsi, ils ont mené de nouvelles stratégies pour parvenir à un résultat proche, sans utiliser l’outil monétaire. C’est ce qu’affirme l’étude de Jérome Kreel déjà évoquée de l’OFCE[1]. Appelée désinflation compétitive, cette stratégie consiste à diminuer le coût des charges de ces entreprises, par exemple, en pratiquant une politique de rigueur salariale et en transférant le coût des charges sociales des entreprises nationales sur une augmentation de la TVA.

C’est ainsi la politique qu’a menée l’Allemagne[15] et d’autres pays d’Europe du Nord, expliquant pour les économistes de l’OFCE leur résistance à la crise par rapport. Cependant, ces politiques sont-elles raisonnables au sein de l’euro-zone ? Comme l’écrit Creel Jérome et le Cacheux Jacques, « La stratégie allemande constitue à l’évidence un nouvel exemple de politique non coopérative en Europe, les gains des uns étant obtenus au détriment des autres partenaires dont la spécialisation internationale, en termes de produits et en termes géographiques, sont proches et ouverts les uns par rapport aux autres […] ». Cette opinion est partagée par le CAE dans ses multiples rapports sur la croissance (2007, 2011[16]) : Les désinflations compétitives menées par les pays membres de l’euro-zone, si elles ne sont pas menées collectivement nuisent aux autres Etats de la zone, qui perdent en compétitivité face à des pays proches géographiquement avec lesquels ils commercent de façon importante, sans barrière de monnaie ni de douane.

Cela ne peut nous amener qu’à nous interroger sur la construction européenne récente, qui, en établissant la « Stratégie de Lisbonne » en mars 2000 qui partait d’une bonne intention (« faire de l’Europe l’économie la plus compétitive du monde »), a encouragé les Etats à mener des politiques opportunistes et individualistes plutôt que coopératives : Le Conseil et la Commission avaient mis l’accent sur les Méthodes Ouvertes de Coordination, qui peuvent être expliquées de cette façon : Les objectifs généraux sont communs, mais les Etats sont libres de réaliser ces objectifs avec les politiques qu’ils souhaitent, les résultats étant ensuite comparés par des indicateurs de performance. Cette politique de Lisbonne qui laisse aux Etats mener la politique qu’ils veulent, tant qu’ils respectent les objectifs de performance, n’est-ce pas encourager des stratégies opportunistes ?

De plus, la législation récente sur la limitation des déficits au sein de l’UE[17], réduit encore le champ des possibles pour les pays de l’Eurozone, à la fois fortement restreints dans leur choix de politiques budgétaires et monétaires, rendant presque inéluctable des politiques économiques non-coopératives comme celle de la désinflation compétitive.

 

Quelles politiques budgétaires ?

Enfin, la question de la politique budgétaire reste centrale. L’Union Européenne, semblant avoir pris définitivement le chemin de la politique de rigueur malgré l’élection de François Hollande en France en 2012[18], pourrait s’inspirer au moins partiellement de l’Islande dans ce domaine.

En effet, l’Islande a pris le choix d’une politique économique entre rigueur et relance : Politique largement sociale assez dépensière à l’origine, elle devient au fur et à mesure de la reprise de la croissance plus rigoureuse, se concentrant sur la réalisation d’économie structurelle. Ainsi, il s’agit en quelque sorte d’une politique de rigueur différée. L’objectif était de ne pas mettre un frein à la croissance en mettant en place une politique de rigueur alors même que les conditions même de la croissance n’étaient pas en place ; la politique de rigueur étant pro-cyclique, elle empêche la reprise de la croissance à court-terme. La croissance permettrait de réduire la dette. L’Union Européenne a pratiqué, dans une moindre mesure, la même politique au début de la crise des subprimes. Cependant, c’est peut-être là l’erreur qu’a réalisé la zone euro et plus largement l’Union Européenne en mettant en place des politiques de rigueur trop tôt, d’après de nombreux économistes comme Philippe Aghion, ou des institutions internationales comme l’OFCE, l’IMF et l’ECLM[19].

 

Conclusion

En avril 2012, les agences de notation, dont Standard & Poors, relevaient la note de l’Islande ; ce pays qui frôla la faillite en 2008 avec la chute de Lehman Brothers, qui révélait alors l’ampleur d’une crise financière spectaculaire dans le pays. L’Islande a depuis su redresser son économie et restructurer sa dette avec une déconcertante rapidité (en seulement 4 ans). Cette sortie de crise est aujourd’hui devenue quelque peu symbolique et emblématique de deux phénomènes : celui des dérives d’une hypertrophie financière, telle qu’observée et dénoncée par François Morin, ainsi que celui de la mobilisation de tout un peuple face à ces excès par la voie de la démocratie directe, le référendum.

La crise islandaise pourrait être qualifiée de « sœur jumelle »[20] de la crise Irlandaise en ce sens qu’elle semble suivre la voie originale de sortie de crise basée sur le remboursement de la dette bancaire par les créanciers eux-mêmes, qui sont pour la plupart des investisseurs institutionnels non-résidents de l’Islande. L’expression du peuple islandais par référendum aura permis le report et l’étalement de la dette, ainsi que l’allègement des taux d’intérêt. A ce titre, le cas islandais semble révélateur pour comprendre le mécanisme de restructuration de la dette, et en tirer tous les enseignements à l’heure de la difficile et aporique sortie de crise au sein de l’Union Européenne, notamment pour la Grèce.

La seule crise bancaire aura en effet provoqué une crise générale ainsi que la montée des déficits publics. Une des leçons de cette crise aura été que les déficits des Etats ne sont pas toujours dus aux dépenses publiques abusives de ces derniers, mais qu’une finance mondiale non régulée peut aussi être source de déficits pour l’Etat. A la suite des subprimes, le cout de recapitalisation des banques américaines par les autorités publiques avait représenté près de 4% du PIB américain. La crise islandaise a donc aujourd’hui le mérite de poser la question de la pertinence des plans d’austérité économique que l’Union Européenne semble imposer à ses pays membres.

Toutefois, malgré ce que l’on ait pu entendre sur l’efficacité des solutions islandaises à la crise et les éventuelles leçons qu’elles constitueraient pour l’Union Européenne, elles sont pour la plupart largement inapplicables, l’UE possédant des contraintes bien différentes de celles de l’Islande.

Ainsi, à défaut d’être une leçon de macro-économie, la crise islandaise constitue un exemple de gouvernance efficace, de courage politique et de valorisation de l’esprit démocratique, des domaines dans laquelle la zone euro semble encore avoir quelques lacunes.

 

 

[1] Prévisions de Statice, l’équivalent islandais de l’INSEE français : www.statice.is

[2] Le rapport de l’OCDE est disponible ici : http://www.oecd.org/fr/eco/etudeeconomiquedelislande2011.htm

[3] La tribune, 31/08/2012, http:///www.latribune.fr/opinions/tribunes/20120831trib000717168/sortie-de-crise-bons-baisers-d-islande.html

[4] Le Monde, 10/07/2012, http://www.lemonde.fr/europe/article/2012/07/11/l-islande-traque-ses-neo-vikings-de-la-finance-responsables-de-la-crise_1728783_3214.html

[5] La tribune, 7/12/2012 http://www.latribune.fr/actualites/economie/international/20121207trib000735915/l-islande-preserve-sa-croissance-grace-a-une-monnaie-faible.html. A noter que si l’article parle de « dévaluation », il s’agit en réalité d’une dépréciation de la monnaie.

[6] Ibid

[7] La tribune, 31/08/2012 précité.

[8] Rapport de l’OCDE précité

[9] Ibid

[10] Le Washington Post, reprit in Courrier International, 26/01/2012 : http://www.courrierinternational.com/article/2012/01/26/l-islande-renait-de-ses-cendres

[11] Ibid

[12] CIA, the World Factbook (http://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2079.html)

[13] http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_121031ac.pdf

[14] Creel Jérôme et Le Cacheux Jacques, « La nouvelle désinflation compétitive européenne », Revue de l'OFCE, 2006/3 no 98, p. 7-36. DOI : 10.3917/reof.098.07)

[15] Augmentation de la TVA en 2006, rigueur salariale depuis 2000.

[16] Philippe Aghion, Gilbert Cette, Élie Cohen et Mathilde Lemoine, « Crise et croissance : une stratégie pour la France », CAE, 2011 et

Philippe Aghion, Gilbert Cette, Élie Cohen et Jean Pisani-Ferry, « Les leviers de la croissance française », CAE, 2007

[17] Le nouveau pacte budgétaire (TSCG) de 2012 est encore plus restrictif que les précédents en ce qui concerne les déficits budgétaires avec une autonomisation des sanctions et des objectifs de diminution de dette très ambitieux. (Article 4 : obligation de réduire la dette de 1/20 par an dès lors que le ratio D/PIB dépasse 60%)

[18] Une de ses promesses de campagne était de changer, au moins, partiellement, le contenu des politiques économiques européennes

[19] http://www.latribune.fr/actualites/economie/france/20121130trib000734361/des-economistes-suggerent-de-retarder-les-politiques-d-austerite.html

[20] 20 ans d’aveuglement. L’Europe au bord du gouffre. Les économistes atterrés.

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