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A quoi sert la fonction publique ?

par Matt 1 Septembre 2016, 09:16 Culture générale Droit

A quoi sert la fonction publique ?

A quoi sert la fonction publique ?

La grève des fonctionnaires « est une violation parfaitement caractérisée de la loi du service, par conséquent un fait illicite, et constitue une faute disciplinaire grave. C’est même la plus grave des fautes disciplinaires. C’est même un crime. » écrivait Léon Duguit dans son traité de droit constitutionnel[1] en 1911. Cette déclaration, aujourd’hui obsolète, révèle l’étendue de l’évolution du statut de la fonction publique ; cependant, il ne s’agit pas seulement des règles applicables auxquelles la fonction publique est subordonnée qui ont été modifiées, mais en réalité la conception même de cette notion, ce qui n’est pas sans impliquer des changements de missions ou d’organisation majeures.

La théorie traditionnelle du droit public fait apparaître l’administration comme dépendante du pouvoir politique. Pour John Locke, elle n’est qu’un moyen d’action, un outil. Cette conception qu’on qualifie parfois de bonapartiste, considère que ses agents, les fonctionnaires, n’ont pas d’état et sont soumis à un régime de police, signifiant qu’ils sont soumis au pouvoir discrétionnaire de la hiérarchie administrative. De même, la distinction entre agent et gouvernant de Léon Duguit ou Gaston Jèze implique que les agents ne doivent qu’exécuter les décisions des gouvernants, les ministres. A cette mission d’exécutant s’ajoute à partir de 1946 une logique de participation à la réalisation des politiques publiques. L’élaboration d’un statut de la fonction publique après la Libération joue un grand rôle dans cette nouvelle conception. Le rapport D’Yves Fagon, rapporteur de la loi du 19 octobre 1946 précise « la participation organique au fonctionnement des services publics » des fonctionnaires. Après cette date, de multiples lois, notamment celles des 13 juillet 1983, 11 et 16 janvier 1984 et du 2 février 2007 confirmeront ce rôle participatif de la fonction publique.

La situation administrative de la fonction publique est déterminée unilatéralement par l’autorité publique ; cette situation, encore aujourd’hui spécifique et exorbitante, lui permet de réaliser les missions d’intérêt collectif qui lui incombent. Comme l’indique J-M Lemoyne de Forges[2], la définition de la fonction publique elle-même « est aujourd’hui purement conventionnelle en ce qu’elle résulte d’un choix du législateur ». Il précise qu’au sens juridique, la fonction publique est le cercle des personnels soumis au droit public, c'est-à-dire les agents publics[3]. Ainsi, la fonction publique sert de facto le pouvoir politique, et doit s’acquitter envers lui d’obligations et de tâches qui s’épanouissent dans deux rôles distincts et complémentaires.

Dans son rôle d’exécutant des politiques publiques, elle met à la disposition du pouvoir politique une administration fidèle à un code de déontologie stricte et à de grands principes comme la neutralité, l’impartialité, l’égalité et la défense de l’intérêt général. Nécessaires par leur objectivité, les méthodes bureaucratiques tendent à l’ordre et à la continuité. Pour réussir ces missions, elle dispose de pouvoirs exorbitants du droit commun et de règles statutaires qui lui permettent d’obtenir une plus grande effectivité et une indépendance à l’égard du pouvoir politique. En conséquence, l’existence de la fonction publique, dans sa forme actuelle, garantit le respect d’un grand nombre de principes nécessaires à la formation de l’Etat de droit [I].

Dans son rôle de participant à l’élaboration des politiques publiques, elle possède une certaine liberté d’organisation et une capacité d’influence sur les politiques publiques générales, en ce qu’elle est un conseiller, et parfois un guide, des ministres. A l’heure de la complexité grandissante de la gestion publique, souvent seuls des hauts fonctionnaires, par leur compétence technique et leur longue expérience, sont capables de comprendre et d’appréhender dans leur intégralité les problématiques contemporaines afférant aux différents ministères. En outre, désormais soumis au principe de mutabilité, elle doit faire en sorte de s’adapter aux changements sociétaux contemporains. Autrement dit, La fonction publique ne pourrait cependant être uniquement cantonnée à un rôle d’exécutant, en ce qu’elle participe à la définition de ses tâches et à la formation des politiques publiques [II].

En cela, la fonction publique complète les déficiences du pouvoir politique dans la gestion des affaires publiques, et dans un processus parallèle, l’influence dans sa réalisation des politiques publiques.

  • L’existence de la fonction publique, dans sa forme actuelle, garantit le respect d’un grand nombre de principes nécessaires à la formation de l’Etat de droit

La fonction publique française contemporaine, par sa nature bureaucratique [A] ; puis par son statut relativement uniforme [B] permettent de rendre réel des principes majeurs de l’Etat de droit. En effet, « L’administration bureaucratique, c’est le règne de la loi »[4].

La nature même de la fonction publique, notamment dans ses méthodes de travail, garantissent la stabilité de l’administration, et l’ordre public au sein de la Nation

La fonction publique est subordonnée à l’autorité publique, plus précisément au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif. Le Parlement français a qualité pour fixer les règles de droit qui s’imposent à l’administration. En outre, l’article 20 de la constitution indique que le gouvernement « dispose de l’administration et de la force armée » ; A la tête de l’administration est le premier ministre. Enfin, la quasi-totalité des personnels sont placés dans des départements ministériels sous la dépendance hiérarchique des ministres, et il existe plus spécifiquement un ministère de la fonction publique.

En conséquence, par cette subordination à l’autorité publique, la fonction publique est ainsi exécutante. Parce qu’elle exécute les missions que lui donne le politique, le politique lui a transmis la puissance publique afin de réaliser les tâches qui lui incombent. Dans sa Grande encyclopédie de 1885, Berthelot écrit « Toutes les personnes qui sont chargées d’assurer la marche des services publics, détiennent, à ce titre, une portion, si minime soit-elle, de l’autorité publique. ».

Le politique nécessitait une fonction publique. Par sa nature, elle est d’une grande stabilité : « La république a été forcée de gouverner avec des bureaux de l’Ancien Régime » écrivait Saint-Just ; alors que le personnel parlementaire et gouvernemental se modifie, l’administration demeure et la stabilité bureaucratique rend possible la continuité des services publics. Quant au règne des formes et des procédures, il garantit l’ordre au sein de la Nation. Enfin, l’égalité devant le service public est permise en ce que l’organisation bureaucratique tend à l’uniformité dans ses rapports avec les administrés.

Les statuts de la fonction publique, en rendant obligatoire sa fidélité à un code de déontologie strict et en l’éloignant de l’arbitraire des pouvoirs politiques, lui garantissent impartialité, neutralité et une défense effective de l’intérêt général

Le pouvoir politique a volontairement diminué son contrôle réglementaire sur l’administration en établissant des statuts de la fonction publique, dont le premier a été établi en 1946. Souhaitant mettre fin à l’état de police existant dans les administrations, l’autorité publique a préféré lier les fonctionnaires à un statut plutôt qu’à un contrat. Grâce à ce statut, les fonctionnaires sont protégés, les éloignant de l’arbitraire des pouvoirs politiques : Il s’agit d’une condition nécessaire à leur neutralité. Ainsi à guise d’exemple, ils ne peuvent être renvoyés à la discrétion du ministre, ce qui était possible auparavant.

Ensuite, l’établissement d’un code déontologie strict oblige les fonctionnaires à la neutralité politique et à la défense de l’intérêt général plutôt que des intérêts particuliers. Louis Fougère[5] écrit ainsi : « Les devoirs des fonctionnaires ne sont pas un catalogue d’obligations juridiques […] mais un véritable code dont les valeurs servent de guide d’actions ». La déontologie permet ainsi un « autocontrôle collectif » [6] en ce qu’il constitue un véritable mode de régulation.

La fonction publique ne pourrait cependant être uniquement cantonnée à un rôle d’exécutant, en ce qu’elle participe à la définition de ses tâches et à la formation des politiques publiques

La fonction publique participe à la formation des politiques publiques surtout de deux façons, d’une part, par son rôle de conseiller du pouvoir politique [A] et également par sa liberté d’organisation considérable [B].

Le rôle de conseiller de la fonction publique lui permet de jouer un rôle majeur dans le policy-making

L’administration, composée de fonctionnaires, conseille les pouvoirs exécutif et législatif. Aujourd’hui, l’essentiel des textes d’origine gouvernementale sont préparés dans les bureaux des ministères, ce qui signifie qu’ils ont concrètement été rédigés par des membres de la fonction publique. De plus, les parlementaires sont souvent amenés à prendre l’avis des fonctionnaires. Enfin, le parlement subit la pression des groupements de fonctionnaires, et les partis politiques leur poids électoral puisqu’elle constitue 20% des actifs environ. Finalement, les facilités existantes dans les statuts de la fonction publique afin d’obtenir un mandat électif accentue ce lien notable.

En ce qui concerne l’influence sur le pouvoir exécutif, elle est encore plus évidente. Le rôle considérable des hauts fonctionnaires en cabinet ministériel dans l’établissement des politiques publiques en est une illustration.

La liberté d’organisation opérationnelle de la fonction publique, accentuée par des réformes récentes, lui donnent un rôle plus important dans la réalisation des politiques publiques

« Ces agents ne doivent plus avoir pour mission unique de faire prévaloir une volonté supérieure. Ils doivent collaborer à l’organisation et à la gestion de leurs services » Déjà existante en 1946 comme l’écrit Yves Fagon, la liberté opérationnelle des fonctionnaires dans la gestion de leurs administrations s’est, cependant, essentiellement épanouie ces dernières années, la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique en constituant le plus grand moment.

A la suite de nombreuses critiques, des réformes de la fonction publique ont été menées, et d’autres sont encore en cours. Influencés par le new public management, les décideurs publics adoptent une vision de plus en plus managériale de la fonction publique. Le Conseil d’Etat, dans son rapport annuel de 2003 dénonce des rigidités excessives et une efficacité du système pouvant être largement augmentée. La fonction publique, tiraillée entre statuts nationaux et pluralité des employeurs locaux a suscité des suggestions de réformes (Olivier Schrameck[7]). Ces réformes managériales prônent généralement un rôle accru des fonctionnaires dans l’organisation des services. Ainsi, une plus grande liberté est donnée à la fonction publique.

[1] Traité de droit constitutionnel, de Boccard, tome III, 2e ed., 1923, 853p. , p.221

[2] JM Lemoyne de Forges, le système français de fonction publique dans à propos de l’administration française, Paris. La Documentation française, 1998, p33.

[3] Au sein de ce groupe, on peut éventuellement distinguer les agents non-statutaires, les militaires et les magistrats, qui possèdent des statuts spécifiques.

[4] A. Mathiot, « bureaucratie et démocratie », 1961, p11

[5] « La fonction publique. Etats et choix de textes commentés », IISA, Bruxelles, 1966, p293

[6] L. Engel A. Garapon, la fonction publique saisie par le droit, Esprit 1999, p106

[7] La fonction publique territoriale, Dalloz, Connaissance du droit, 1995

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