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La communication publique et politique

par Matt 23 Septembre 2016, 13:52 Culture générale Sciences Politiques

Bien que n’étant pas véritablement nouvelle, la communication publique est décrite comme une discipline et une pratique en plein développement depuis une trentaine d’années. Toutefois, si l’essor de la communication publique est unanime auprès des politistes et des sociologues, il convient préalablement de définir cette notion.

 

La définition de la communication publique n’a, en effet, rien d’une évidence en ce qu’il est particulièrement ardu de distinguer la communication publique des autres types de communication telles la communication commerciale ou la communication politique. Quoi qu’on en dise, leurs techniques et leurs modalités demeurent en effet assez proches.

 

Comment distinguer la communication publique des autres formes de communication ? La première distinction est probablement à trouver dans les acteurs qui la mettent en place : l’État et ses administrations déconcentrées, mais aussi les collectivités territoriales, notamment les communes ainsi que les conseils généraux et régionaux, les institutions européennes, les organisations internationales ou encore certaines associations. On peut ainsi lui opposer la communication politique, essentiellement réalisée par des élus ou des organisations engagées dans le champ politique et la communication commerciale par des entreprises. Toutefois, il n’y a pas que les émetteurs du message qui varient, mais également ses receveurs : dans la communication publique, on parle d’administré, d’usager ou encore de citoyens ; dans la communication politique, d’électeurs ; dans la communication commerciale, de clients.

 

C’est également dans sa finalité que se distingue la communication publique. Devenant un élément primordial de la gouvernance, elle a pour objectif de servir l’intérêt général, le citoyen et la démocratie. Elle doit délivrer aux citoyens les informations dont ils ont besoin pour pouvoir utiliser les services publics et participer à la vie démocratique de la Nation.

Aussi, elle rend compte des politiques publiques mises en œuvre en expliquant leur sens, leurs conséquences et pourquoi elles ont été prises. Ainsi, la préfète du Tarn a fait du contrat de génération une de ses priorités, qu’elle a promeut et expliqué auprès de nombreux chefs d’entreprise du département. De cette finalité de servir l’intérêt général, on peut distinguer la communication publique par le contenu qu’elle transporte : des informations d’intérêt public, qui contraste fortement avec le contenu.

 

La communication publique se distingue aussi par sa nature davantage participative, ce qu’on peut aisément expliquer par son essence citoyenne : Il ne s’agit pas que d’envoyer un message, mais également, dans un cadre démocratique, de faire participer le récepteur. La notion contemporaine de gouvernance implique en effet la participation de tous les acteurs concernés par une politique publique, c’est-à-dire le citoyen et la société civile.

 

Toutefois, comme nous l’avons montré dans notre analyse critique de la communication territoriale de la préfecture du Tarn, ces distinctions sont essentiellement théoriques et difficiles déterminables dans la pratique concrète de la communication. D’une part, au niveau matériel, définir un type de communication par le type d’acteurs qui le réalise est approximatif. En effet, un acteur public peut réaliser de la communication politique ou commerciale. Au contraire, une entreprise ou un parti politique peut émettre de la communication publique. En ce qui concerne l’émetteur, la différence est essentiellement théorique : les individus sont souvent usager, citoyen, électeur et client à la fois. D’autant plus qu’avec le NPM, les administrations appellent de plus en plus les usagers des « clients ».

 

Ensuite, définir quelque chose par sa finalité est difficile en ce qu’elle est le plus souvent illisible, du moins au moins caché – un élément pouvant apparaître justifié comme défendre l’intérêt général, mais soutenir un intérêt distinct. Enfin, la communication politique et commerciale a tendance à devenir de plus en plus participative également – alors qu’à l’opposé, la communication publique n’est pas forcément participative.

 

Si on ne peut délimiter strictement la communication publique ; on peut, à la limite, définir la communication publique à l’aide d’un faisceau d’indices. C’est ainsi ce que réalise P. Zémor lorsqu’il définit la communication publique : « La communication publique est la communication formelle qui tend à l’échange et au partage d’informations d’utilité publique ainsi qu’au maintien du lien social et dont la responsabilité incombe à des institutions politiques ». Concrètement, la communication publique peut s’incarner dans des actions de type changer les comportements (ex. : utiliser internet pour remplir les dossiers administratifs), de la promotion d’évènements (ex. : fête du vin de Gaillac, fête de l’ail rose à la préfecture du Tarn), d'information sur le rôle des institutions et des services administratifs (ex. : plaquette sur la préfecture et le rôle du préfet à la préfecture du Tarn).

 

Ainsi, la communication publique est difficile à distinguer de la communication politique et de la communication commerciale dans ses manifestations concrètes. C’est sans doute ce fait qui explique la mauvaise image de la communication publique dans les opinions publiques aujourd’hui. Elle est contestée pour essentiellement deux raisons par le grand public : la première est qu’elle est perçue comme une manipulation. La seconde est qu’elle constituerait un gaspillage de fonds publics. Toutefois, son développement est inévitable dans le contexte contemporain de mise en avant de l’information et de la prise en compte grandissante des administrés dans le cadre de la gouvernance.. La communication publique est, en effet, une exigence démocratique.

La communication publique et politique

Un développement qui s’inscrit dans un contexte plus général de prise en compte des administrés

« L’Etat doit se faire pédagogue pour rendre compréhensibles ses actions. Le citoyen tout en devenant plus responsable et moins assisté doit redevenir curieux de la chose publique. Le droit de comprendre ne sera alors pas seulement un concept, mais une réalité »

Henri Oberdorff, L’émergence d’un droit de comprendre l’administration et le droit

 

 

Depuis une vingtaine d’années, une dimension civique est entrée dans la définition de l’administré, le transformant progressivement en « administré-citoyen ». Cette notion de civisme, traditionnellement liée au politique, s’élargit progressivement dans toutes les sphères publiques, dont notamment celle administrative. Dans les années 1990, une série de « chartes citoyennes » a ainsi été développée dans les pays occidentaux : Citizen’s charter (Royaume-Uni) ou la charte des services publics (France) qui mettent en avant le rôle des citoyens dans l’administration et la réforme des services publics. La première a été mise en place par John Major, il s’agit de la première charte citoyenne moderne promouvant l’image de l’administré-citoyen. La charte française a été publiée en 1992, soit un an après la charte anglaise, elle comprend toutefois moins de référence au citoyen administré, ce qui illustre bien le retard de la France dans ce qui est une tradition, à l’origine anglo-saxonne

 

Il s’agit, en quelque sorte, de cahiers de doléance adaptés à la société contemporaine. La figure de l’administré citoyen tend à faire libérer l’administré de sa situation d’assujetti ; lui donnant des droits sur l’administration : information, prestation de qualité, participation, « accountability ». Le développement de la communication publique paraît inévitable dans ce contexte contemporain de gouvernance qui met en avant l’information des citoyens, la médiation et de la participation, nécessaires pour garantir la participation du citoyen aux politiques publiques.

 

Informer les administrés, une priorité publique

Pour agir, il nous faut redonner les moyens de l’intelligibilité »

Francis Massé, Refonder le politique

 

Les pouvoirs publics, depuis la fin des années 1970, ont mis en place de nouvelles législations ayant un objectif d’améliorer l’accès des administrés à l’information : ce nouveau paradigme est souvent décrit comme celui de la « transparence ». Cela s’incarne par l’adoption de la loi d’accès aux documents administratifs du 17 juillet 1978, une des premières lois en France allant dans cette direction. Elle crée notamment la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA). . Cette loi a depuis été réformée par la loi du 12 avril 200053 qui tend à la clarifier et à l’accentuer. Ce nouvel ensemble législatif qui permet de faciliter l’accès aux documents administratifs pour les particuliers a été décrit comme le premier pan de l’établissement d’une transparence de l’action publique.

 

On peut également évoquer, dans cette continuité, l’effort continu des pouvoirs publics d’amélioration d’accès aux règles de droit, à l’information administrative et des décisions prises par l’administration. Cela s’incarne par la codification à droit constant54 qui s’accélère après la réforme de 1989 qui crée une commission supérieure de codification, qui permet une remise en ordre du droit, de rassembler et organiser les normes pour les présenter de façon logique et compréhensible par le public. Elle met en évidence les lacunes et les imprécisions du droit, permettant son actualisation55, facilitant de facto les réformes et garantissant une certaine forme de sécurité juridique. Plus récemment, cette tendance est allée jusqu’à la communication de plus en plus large des circulaires, directives et instructions produites par l’administration, dont notamment préfectorale. Il s’agit ainsi de donner un accès à l’interprétation, par l’administration, des règles de droit. Toujours dans ce cadre, le décret du 29 novembre 1983 a levé l’anonymat administratif. Il convient de préciser le rôle important de l’Union Européenne dans cet ensemble de réformes, qui a largement encouragé ce phénomène de transparence des administrations étatiques.

 

Il reprend notamment les suggestions du rapport Combarnous :

  1. Article 3 de la loi DCRA du 12 avril 2000 : « la codification législative rassemble et classe dans des codes thématiques l’ensemble des lois en vigueur à la date d’adoption de ces codes. Cette codification se fait à droit constant, sous réserve des modifications nécessaires pour améliorer la cohérence rédactionnelle des textes rassemblés, assurer le respect de la hiérarchie des normes et harmoniser l’état du droit ». Voir également la loi du 2 juillet 2003
  2. La codification implique la suppression des dispositions incompatibles avec les obligations européennes

 

Enfin, on peut joindre à ces processus ceux appartenant au domaine de la simplification administrative – telle la suppression de la présentation de fiches d’état civil ou de photocopie de justificatifs de domicile pour les démarches courantes ; l’allongement de cinq à dix ans de la durée de validité du passeport, la déclaration unique du changement d’adresse via internet, mise en place télé procédures sur internet, développement de « guichets uniques », mutualisation des données recueillies par les administrations, ou encore, plus largement le recours à l’administration électronique. La préfecture du Tarn a notamment communiqué ces simplifications – par le biais d’ADELE et de la Charte Marianne. Il s’agit d’évoquer la reconnaissance d’un principe de liberté d’exploitation des données publiques : on peut évoquer la directive du parlement européen et du conseil du 17 novembre 2003 concernant la réutilisation des informations du secteur public (rôle important des acteurs privés dans la communication publique) transposé par l’ordonnance du 6 juin 2005 qui qualifie notamment la CADA d’autorité administrative indépendante.

 

L’essor de la médiation et de la participation citoyenne

« La promotion de l’idéologie de la participation a pour but de remédier à la perte de légitimité qui résulte de la crise de la représentation ; il s’agit désormais de fonder les systèmes de pouvoir existants, non plus sur un principe transcendant, mais sur une pratique démocratique : la légitimité ne vient plus du sommet de l’institution, mais de la base, des membres »

Jacques Chevallier. Eléments d’analyse politique.

 

Un deuxième aspect a résulté du nouveau paradigme est une meilleure prise en compte des administrés. Il en a résulté l’amélioration pratique des procédures et des modalités de décisions et dans laquelle on place au centre d’une stratégie de service les usagers. Cela s’est incarné avec la multiplication des médiateurs, des arbitres indépendants et autonomes chargés de régler les conflits entre particuliers et pouvoirs publics. Ce mouvement, initié avec la création du médiateur de la République par la loi du 3 janvier 1973, a été étendu avec le décret du 18 février 1986 qui prévoit la présence d’un médiateur dans chaque département.

 

On en observe depuis une multiplication dans les ministères (par exemple, dans l’éducation). La loi du 12 avril 2000 permet notamment l’auto saisine du Médiateur de la République.

 

Cela s’incarne aussi par le renforcement de la participation des administrés, et ce par le biais de multiples législations. Ensuite, la loi Barnier (1995) qui met en avant le principe selon lequel chaque citoyen doit avoir accès aux informations relatives à l’environnement et qui, surtout, crée la Commission Nationale du débat public56 (CNDP). Le développement de la démocratie locale est également majeur, processus initié par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, puis continué avec la création des conseils de quartier par la loi du 27 février 2002. Le référendum décisionnel local s’inscrit aussi dans cette optique, fruit de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.

 

Vers une démarche qualité

On observe, en outre, depuis les années 1990, une volonté des pouvoirs publics de promouvoir une qualité de service. Ainsi, les administrations ont dû établir des « chartes qualité », document déterminant les orientations de l’établissement et surtout les caractéristiques principales des prestations et la façon dont elles doivent être délivrées.

 

D’autres initiatives se sont progressivement mises en place, qui visent à améliorer l’organisation des services administratifs autour de critères précis, comme la rapidité et l’accessibilité : les exemples les plus connus dans ce domaine sont les Charte Marianne et le dispositif Qualipref. Plus largement, c’est également dans cet objectif qu’a été développée l’administration électronique. Quant à la RGPP et à la MAP, elles entendent aussi améliorer les services de l’administration, mais essentiellement autour du thème de la simplification : le « guichet unique », ayant justifié la fusion de nombreux services en est l’incarnation principale comme nous l’avons précédemment évoqué.

 

Dans ce contexte, il était inévitable d’observer le développement de la communication publique : il s’agit de l’outil principal pour informer les citoyens et les faire participer. Elle s’impose aussi comme nécessaire à la démocratie.

La communication publique et politique

La communication publique, une exigence démocratique

« La communication publique constitue un facteur essentiel de mise en œuvre des politiques et, en même temps, elle les fait évoluer. »

Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État

 

La démocratie nécessite un ensemble d’institutions pour s’épanouir, telles l’école, la société civile, la pluralité des médias et des opinions, dans un objectif d’éduquer, d’informer des citoyens. De plus en plus, la communication publique s’apparente à un de ces éléments. Terme signifiant étymologiquement la souveraineté du peuple, le manque de communication publique nuit justement à ce qu’il puisse exercer son pouvoir.

 

De nombreux auteurs ont ainsi décrit le manque de participation de certains citoyens : Daniel Gaxie a notamment évoqué un cens caché, pour parler de l’inaccessibilité des politiques publiques, qui nécessitent un bagage technique pour être comprises. Les travaux de Braconnier et Dormagen, ont évoqué également, le rôle de la socialisation dans certains milieux délaissés telle la Cité des Cosmonautes, favorisant l’abstention.

 

La communication publique permettrait de corriger certains défauts de la démocratie : tout d’abord, en faisant preuve de pédagogie auprès du citoyen, l’administration devant désormais s’adapter au citoyen plutôt que le contraire, elle intégrerait une partie de la population dans le jeu démocratique ; ensuite, en légitimant et expliquant le rôle des institutions publiques, motivant par ce fait la participation. La communication publique complète ainsi le rôle de l’école publique qui joue un rôle similaire. Les deux permettent notamment de diffuser des valeurs républicaines : laïcité, démocratie, tolérance. Pour ces raisons notamment, elle constitue une affirmation de l’État de droit, mais surtout constitue un impératif de bonne gestion publique.

 

L’affirmation de l’État de droit

L’État de droit est généralement défini comme un système institutionnel dans lequel la puissance publique est soumise au droit. Or, un tel système nécessite, pour être viable, que le droit diffusé auprès des citoyens. Bien qu’il soit possible que l’administration puisse se contrôler elle-même, le contrôle de l’administration par le citoyen reste un garant supplémentaire du respect du droit par les administrations publiques. L’administration, en communiquant la motivation de ses actes et ses documents, permet au citoyen de davantage saisir le fonctionnement des services publics et ainsi de demander de rendre compte de leur gestion : c’est l’« accountability ». Il s’agit d’un principe constitutionnel, tirant sa source de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration ».

 

Elle le permet de deux façons. D’une part, par la justice : Le citoyen peut attaquer en justice l’administration lorsqu’elle commet des actes illégaux, par le biais de multiples procédures contentieuses, tels les recours pour excès de pouvoir, les détournements de pouvoir, les voies de fait et les recours de plein contentieux. La transparence administrative et la communication par les administrations des documents servant de preuves pour la justice, et l’explication des règles de droit aux citoyens semblent être nécessaires pour un contrôle optimal. Deuxièmement, par les finances : la diffusion des documents administratifs permet de juger de l’efficience de la gestion d’une institution.

 

Enfin, le législateur a pris le soin de respecter les droits des personnes. Ainsi, ne sont pas communicables certaines informations susceptibles de nuire à des personnes ou des institutions. Les dossiers médicaux, par exemple, qui contiennent des informations privées, ne peuvent pas être communiqués à tous. Seuls le patient ou les professionnels liés au service peuvent avoir accès depuis la loi Kouchner de 2002.

 

 

Impératif de bonne gestion publique

La bonne gestion publique, dans son sens contemporain, signifie faire le plus possible, avec le moins de moyens possible (« efficience »), la communication publique s’inscrit dans ce schéma. L’effort de rapprochement des administrations a pour objectif :

- de faire mieux accepter les politiques et les décisions de l’administration. La conséquence attendue de ce consentement accru est une coopération supplémentaire de la part de l’administré.

- de faire mieux connaître les politiques et les décisions de l’administration. La conséquence attendue de cet effort pédagogique est une meilleure compréhension et la connaissance de la part de l’administré. Au niveau national, des sites internet comme « service-public.fr », « légifrance » ou « data.gouv » participent à cette mission de pédagogie.

 

À titre d’illustration, on peut citer la campagne de communication menée par la préfète afin de promouvoir les contrats de génération auprès des chefs d’entreprises : il s’agissait essentiellement d’expliquer ce qu’était le contrat de génération, car il s’agit d’un dispositif particulièrement original, et donc d’un rôle de pédagogie. Il s’agissait également de le promouvoir, et de mettre en avant les avantages financiers que ces contrats concédaient aux chefs d’entreprises signataires de ce type de contrats. Cette promotion a pris la forme de discours devant les chambres consulaires et de l’animation d’évènements crées à cette occasion.

 

La communication améliore la gestion publique en influençant l’administration elle-même. Les débats publics et diverses autres formes de consultation des citoyens mis en place par les administrations contribuent, s’ils sont réalisés avant les décisions, tendent à modifier à influencer les politiques effectivement appliquées. En outre, ce type de consultation implique de sensibiliser les administrations à l’impact des projets conduit par elles. Il s’agit, ainsi, d’un outil d’adaptation des actions aux opinions et volontés exprimés par les citoyens.

 

La contestation de la communication publique

La contestation de la communication publique est concomitante de son développement. Dans l’éditorial de la revue Parole Publique, on peut ainsi lire : « sous le feu des critiques, la communication est sommée de s’expliquer sur ce qui constitue sa dérive, sa tentation, sa malédiction, sa Némésis, son double sulfureux et délétère : « la com’ ». […] La communication publique, en tous cas, doit s’en délivrer ». La communication publique est associée, dans l’esprit du grand public à la communication politique et commerciale, autrement dit, à la manipulation commerciale et partisane. Dans un ouvrage sus-cité66, Dominique Mégard, quant à lui, évoque la perception de la communication comme un gaspillage d’argent public ; bien ceci soit largement une illusion, tirant sa source du fait que la communication publique n’est pas une politique publique efficace en elle-même, mais qui s’appréhende comme réalisatrice d’une synergie ayant pour objectif d’améliorer l’efficacité d’une politique préexistante.

 

 

Elle a également été critiquée comme une « idéologie des temps modernes », voire comme une « nouvelle religion ». Un ouvrage majeur de Lucien Sfez évoque le phénomène de « tautisme » (néologisme qui mélange « tautologie » et « autisme ») propre pour lui aux sociétés contemporaines lorsque se confondent réalité et représentation. Il précise également son interprétation de l’histoire de la communication : née aux Etats-Unis (Wiener), donc dans une société sans mémoire, elle n’était qu’un « recours d’une collectivité pauvre en symboles historiques ». Pour lui, le succès de la communication en Europe ne s’explique que par la volonté des pouvoirs publics, et plus largement des élites, d’oublier ses symboles et sa mémoire qui a conduit au traumatisme de la Seconde Guerre mondiale. « Voilà donc notre idéologie de la communication en grande partie constituée comme alternative à la faillite des idéologies qui ont produit la barbarie » écrit Anne-Marie Laulan64. Cette idéologie a pris la forme d’une injonction à toujours communiquer, formant une société du spectacle, du simulacre avec ses rituels tels les soirées électorales. Toutefois, pour revenir plus spécifiquement à la communication publique, elle a surtout été critiquée par les universitaires, juristes et sociologues, pour un être un mythe.

 

Un mythe légitimateur ?

La communication publique souffre de limites considérables. D’une part, cette politique de réforme est partielle. Pour Jacques Chevallier, il s’agit essentiellement d’une stratégie visant à légitimer l’action de l’administration. Les textes prévoient ainsi des exceptions, nombreuses, au principe d’information des administrés et de transparence, généralement pour les informations justement les plus importantes. Par exemple, à la préfecture du Tarn, un certain nombre de documents étaient inaccessibles aux usagers voire même à ses agents de par les troubles à l’ordre public que leur publication pourrait faire subir.

 

De plus, toute organisation génère de l’opacité de par ces processus internes. La complexification de l’univers administratif vient contrebalancer les progrès de la transparence. Enfin, pour garantir l’efficacité du processus de transparence, encore faut-il qu’il soit consenti par les agents de l’administration, ce qui n’est pas forcément le cas en ce qu’elle est souvent vue par une contrainte.

 

En matière de participation, l’envers de la communication, un bilan similaire peut être établi, voire encore plus critique tant la participation des usagers est faible. Même si la possibilité est offerte de citoyens de débattre, peu débattent réellement d’une part, et même lorsqu’ils débattent, leur pouvoir est très faible voire, ils peuvent se laisser influencer par l’administration. Sophie Képès, dans un ouvrage ayant pour sujet son expérience de juré populaire70, évoque l’influence que disposent les experts (dans le cas présent, le juge) sur les citoyens (ici, membres du jury populaire) de par leur expertise et leur autorité supposée.

 

De par un contexte favorable et la croyance en ses bienfaits supposés, la communication, bien que critiquée, continue à être pratiquée, voire davantage pratiquée. Si, comme nous l’avons dit, il est difficile, voire impossible, d’analyser les effets de la communication publique, il reste la question des effets de ces réformes sur l’administration. Jacques Chevallier71 distingue trois interprétations des réformes administratives au cours des dernières années :

- Une version positive : participation, polycentrisme et transparence remettraient en cause hiérarchie, unité et secret.

- Une version négative : dimension avant tout rhétorique des réformes, sans remise en cause des traits fondamentaux de la personnalité bureaucratique.

- Une version intermédiaire : ajustements progressifs, par voie incrémentale, conduisant à l’apprentissage progressif de nouveaux comportements.

 

 

Conclusion générale - du silence à l’administration bavarde

« Ce silence est un moment du langage ; se taire, ce n’est pas être muet, c’est refuser de parler, donc parler encore »

Jean-Paul Sartre, Qu’est-ce que la littérature ? (1948)

 

Le silence a toujours eu une place prépondérante dans le langage de l’administration. Si comme l’a écrit Sartre, se taire, c’est « parler encore » ; toutefois le silence bureaucratique reste plus difficile à interpréter qu’une décision motivée. Pour qu’un administré le comprenne, il faut, en effet, lui donner un sens. Ainsi, pendant longtemps, le mutisme de l’administration a été synonyme de refus implicite à la demande, autant dans la pratique que dans le droit commun. Aujourd’hui, au contraire, une loi du 12 novembre 2013 a inversé la signification de ce silence, qui vaut désormais acceptation. Si cette réforme était prévisible, en qu’elle vient conclure un long mouvement de multiplication des exceptions au principe selon lequel le silence de l’administration vaut refus, elle n’en est pas moins significative. Elle révèle, en effet, l’effort grandissant que fournit l’administration pour se rapprocher des administrés et améliorer son image. La loi du 7 juillet 1900, confirmé par le décret du 11 janvier 1965, qui postule : « Le silence gardé pendant plus de 4 mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet » en est une illustration. La loi du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens inverse la signification de ce silence : désormais, « le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation » l'est également.

 

À cela, on peut encore ajouter le mouvement général de promotion de la transparence que connaissent les administrations publiques, qui a notamment débuté avec : la loi du 17 juillet 1978 qui oblige l’administration à fournir de nombreux documents administratifs aux usagers qui en font la demande ; la loi du 6 janvier 1978 concernant les fichiers informatisés ; la loi du 11 juillet 1979 concernant la publicité de la motivation des actes administratifs ; la CNIL ; la CADA

 

En effet, l’administration qui s’exprime par le silence déconsidère implicitement la demande de l’administré, jugeant que cette dernière est insuffisamment importante pour y répondre. Certes, les raisons pour lesquels l’administration ne répond pas à un usager peuvent être légitimes, mais l’usager, lui, ne les connait pas, et de ce fait, peut interpréter ce silence comme un acte de mépris envers sa demande, voire contre lui-même. L’administration, en prenant le risque de froisser l’usager en ne communiquant pas sa réponse, prend le risque de voir son image se dégrader. Ainsi, l’usage trop fréquent du silence dans le langage administratif révèle donc la négligence qu’a l’administration de sa propre image auprès des administrés. La récente réforme oblige l’administration, lorsqu’elle refuse d’accéder à une demande d’un administré, de justifier ce refus. La communication devient donc le droit commun, et une obligation pour les pouvoirs publics ; la non-communication, c’est-à-dire le silence, devient l’exception.

 

L’administration aurait-elle, ainsi, changé de nature ? À une période d’opacité, d’arrogance et de sentiment de supériorité - dont la règle du silence, acte de domination par excellence, en était l’incarnation, aurait succédé une période de transparence, de soucis de mieux traiter les administrés ?

 

Lors du stage au cabinet du préfet, j’ai pu observer une scène qui pourrait aider à répondre à cette question. Un courrier d’un administré, adressé à la préfecture fut reçue au bureau du cabinet. Il s’agissait d’une mère de famille demandant une aide financière à l’État afin de pouvoir payer ses factures d’électricité. Rapidement, cette lettre passa d’agent à agent, de main à main jusqu’à être lue par tout le cabinet. Elle fut moquée par les agents, sa rédactrice insultée. Le courrier avait, en effet, indigné les fonctionnaires en ce que l’administrée avait précisé dans la lettre qu’elle n’avait jamais reçu d’aides, alors qu’elle recevait des revenus importants de la sécurité sociale. Alors qu’une telle demande aurait, par le passé, simplement été ignorée ; la préfecture a dû y répondre. En substance, son contenu tenait du refus poli et précisait que la préfecture n’était pas compétente pour régler ce type de problèmes, contrastant avec la réaction hostile des agents. La période d’arrogance de l’administration ne semble, ainsi, pas terminée.

 

Ce que révèle ce récit est ainsi l’incapacité des réformes à changer la nature de l’administration. Cette anecdote est éclairante en ce qu’elle montre que le silence de l’administration a été remplacé par une forme d’hypocrisie : la décision ne change pas en substance, ni la réaction hostile et moqueuse des agents, seule la réponse perceptible par l’administration l’est. Comment éclairer à cet égard, l’évolution qu’a connue l’administration ? Albert Camus écrivait dans le Mythe de Sisyphe qu’« Un homme se définit aussi bien par ses comédies que par ses élans sincères ». On peut en dire autant de l’administration : si cette récente série de réformes est une comédie, elle reste réelle et contribue à définir l’administration contemporaine.

Bibliographie

Explique-moi… le préfet, NANEditions

Braconnier, Céline & Dormagen, Jean-Yves. La Démocratie de l’Abstention. Folio, 2007 Cabanes, Arnaud. Essai sur la gouvernance publique. Gualino, 2004

Chevallier, Jacques. Eléments d’analyse politique. PUF, 1985 Chevallier, Jacques. Science administrative. PUF, 2007

Chevallier, Jacques. Le mythe de la transparence administrative. In : Information et transparence administratives, PUF, 1988, pp. 239-275

Déloye, Yves. École et citoyenneté. Presses de Sciences Po, 1994 De Tocqueville, Alexis. De la démocratie en Amérique. 1835.

Gaxie, Daniel. Le cens caché. Le Seuil. In : Réseaux, 1987, volume 5 n° 22. pp. 29-51 Gristi, Eric. La réforme de l’État. Vuibert, 2007

Képès, Sophie. Probe et libre, un écrivain juré d’assises. Buchet et Chastel, 2013

Laulan, Anne-Marie. Pour une critique de la communication. In : Communication et langages. N° 81, 1989, pp. 109-112

Massé, Francis. Refonder le politique. Nuvis, Phebe Eds, 2011

Mauss, Marcel. Essai sur le don : Forme et raison de l'échange dans les sociétés archaïques. In Sociologie et Anthropologie, 1924

Peyrefitte, Alain. La société de confiance. Essai sur les origines et la nature du développement. Odile Jacob, 1995

Mégard, Dominique. La communication publique et territoriale. Dunod, 2012

Oberdorff, Henri. L’émergence d’un droit de comprendre l’administration et le droit. Etudes et Documents du Conseil d'État, n° 43, 1992

Renaut, Alain. La Fin de l’autorité. Flammarion, 2009 Sfez, Lucien. Critique de la communication. Seuil, 1992

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