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Le RSA et "l'assistanat" : une analyse économique et administrative

par Matt 28 Septembre 2016, 07:14 Culture générale Sciences Politiques

Un exemple de Une sur le débat de la "France des assistés"

Un exemple de Une sur le débat de la "France des assistés"

En décembre 2012, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a fait part de son intention de lancer une réforme du revenu de solidarité active (RSA) mis en place sous le précédent quinquennat. Selon lui, ce dispositif ferait doublon avec la prime pour l’emploi, dans la mesure où ils poursuivent tous deux le même objectif de lutte contre le travail précaire. Par ailleurs, en raison notamment de sa trop grande complexité, près des deux tiers des personnes ayant droit à cette aide n’en feraient pas la demande.

 

Le RSA se définit comme une prestation visant à garantir aux personnes sans ressources ou disposant de faibles ressources un revenu minimum. Comme son appellation l’indique, elle se destine aux seuls actifs, ce qui exclut entre autres les étudiants et stagiaires. Initialement ouverte aux personnes de plus de 25 ans, elle bénéficie depuis le 1er juin 2009 aux jeunes de 18 à 25 ans justifiant de deux années de travail sur les trois dernières années. En contrepartie, les bénéficiaires s’engagent à rechercher un travail ou à suivre un projet d’accompagnement professionnel.

 

Il s’agit en réalité d’un dispositif double dont le premier volet, le RSA « socle », concerne les personnes qui n’ont aucun revenu d’activité. La seconde composante, intitulée RSA « chapeau » (ou activité), se présente comme un complément de revenu pour les travailleurs pauvres. Ceci lui vaut le qualificatif de prestation différentielle, ou plus exactement, dégressive, car la hausse du revenu entraine une baisse moins que proportionnelle du montant du RSA. C’est également une prestation subsidiaire, car elle ne peut intervenir qu’une fois épuisé l’ensemble des autres droits, tels que les revenus professionnels ou prestations sociales. Ces deux aides, qui peuvent se cumuler sous certaines conditions, ont été versées à 1,8 million d’allocataires au 31 décembre 2010, sur 3,79 millions de personnes éligibles. 1,154 million l’ont reçu au titre du RSA socle, 446 000 au titre du RSA activité et 198 000 au titre de ces deux prestations.

 

Inspiré des réflexions de la Commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté » présidée par Martin Hirsch, alors président de l’association Emmaüs, le projet d’un revenu de solidarité active a constitué l’une des propositions phare de Nicolas Sarkozy au cours de l’élection présidentielle de 2007, dont le thème de campagne s’était axé sur la promotion de la valeur travail, à travers le slogan « travailler plus pour gagner plus ». Après une phase d’expérimentation dès la fin 2007 dans 34 départements, il a été généralisé à l’ensemble du territoire par la loi du 1er décembre 2008.

 

Cette réforme visait à répondre à trois objectifs. Elle devait tout d’abord rendre le travail plus rentable que l’inactivité, et ce dès la première heure travaillée, tout en atténuant l’effet de seuil consécutif à la sortie des minimas sociaux. Il s’agissait ensuite de redistribuer les revenus, par le biais d’un complément permanent aux ressources du travail. Enfin, il était attendu une simplification des dispositifs existants. Par sa finalité, le RSA est ainsi apparu comme une mesure de premier plan dans la lutte contre le phénomène des travailleurs pauvres dont le nombre n’a cessé d’augmenter en France en dépit de l’existence d’un salaire minimum légal, du fait du recours croissant au temps partiel et à l’intérim.

 

Cependant, le RSA n’est pas un projet radicalement novateur. Il reprend et fusionne en effet des dispositifs plus anciens, tels que le revenu minimum d’insertion (RMI), l’allocation de parent isolé (API) et la prime de retour à l’emploi. Force est de constater que depuis la création du RMI en 1988, les réformes de la politique sociale de lutte contre la pauvreté et l’exclusion n’ont cessé de se succéder, comme en témoigne l’instauration du revenu minimum d’activité (RMA) en 2004, puis celle du RSA.

 

Dès lors, on peut se demander si cette évolution ne constitue pas tant un changement de profondeur dans le traitement de la précarité que la marque d’une volonté de l’Etat de légitimer la dégradation du marché du travail ainsi que celle d’une certaine bureaucratisation des politiques publiques. Le RMI et son successeur, le RSA, sont donc des dispositifs qui s’inscrivent dans le cadre du New public management dont les effets se font sentir sur la conduite même des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion. Cette logique se manifeste notamment par la contractualisation des relations entre les bénéficiaires de cette aide et les acteurs de l’insertion, la décentralisation du dispositif et la simplification des procédures ainsi que le passage d’une logique de moyens à une logique de résultats.

 

Cette étude s’attache à étudier les inflexions et invariants de la politique de lutte contre la pauvreté et les exclusions. Pour ce faire, elle tente d’expliquer comment, d’un point de vue idéologique, celle-ci s’est adaptée au regard des objectifs qu’elle poursuit à travers les dispositifs du RMI puis du RSA (I). Elle montre également que la logique qui anime ces dispositifs ne peut se comprendre sans les replacer dans le contexte de la nouvelle gestion publique (II). Enfin, elle s’interroge sur les apports réels du RSA par rapport aux prestations auxquelles il s’est substitué et met en exergue les carences dont souffre ce nouveau dispositif (III).

 

1. L’évolution de la prise en compte de la pauvreté et de l’exclusion en France au regard des objectifs confiés au RMI et au RSA

 

La mise en place du RMI par l’Etat a participé à un renouveau de la notion de solidarité en France. Dans le contexte économique dégradé des après-chocs pétroliers de 1973 et 1979, l’intervention de l’Etat a été nécessaire pour maintenir la cohésion de la société et éviter les explosions sociales. Créé par la loi du 1e décembre 1988, le RMI sera la première politique sociale transversale, permettant un accès non catégorisé des individus au droit commun, suivie par la loi du 20 juillet 1998 de lutte contre les exclusions du gouvernement Jospin. Ainsi, le RMI porte l’idée d’une certaine justice sociale, permettant de lutter contre la pauvreté et de rétablir plus largement l’égalité des chances face à l’emploi.

 

1.1. Le revenu minimum d’insertion introduit une nouvelle conception de la solidarité nationale, et redéfinit les objectifs de lutte contre la pauvreté et d’insertion des personnes en difficulté

 

Le Revenu Minimum d’Insertion a été à la fois le constat d’un échec de l’idéal républicain d’intégration sociale, tel que conçu en 1789 et sous la IIIe République, et une révolution dans la conception politique de la pauvreté. Il marque la reconnaissance de la présence d’exclus en société, et constate officiellement une relation entre le chômage et la pauvreté.

 

Avant le RMI, l’aide sociale aux personnes en difficulté relevait principalement de la charité et du local (à la charge des mairies et de structures autonomes), elle était donc conçue pour un type d’exclusion sociale marginale et ponctuelle (correspondant à la période de plein emploi des Trente Glorieuses), qui ne nécessitait pas d’action de grande ampleur de la part des pouvoirs publics. La mise en place du RMI s’inscrit dans une période historique de massification du chômage et de la pauvreté. En 1982, le nombre de chômeurs double et franchit la barre des 2 millions. Tandis que par le passé, le chômage a souvent été associé, dans les mentalités, à signe d’oisiveté du chômeur, donc moralement connoté ; c’est désormais l’Etat qui est perçu comme le principal responsable de ce nouveau phénomène social d’ampleur. Si le paternaliste français Fréderic Le Play considérait que « la condition des hommes est la conséquence de leurs mœurs », cette conception radicale et élitiste réduisant le chômage à la seule responsabilité de l’individu ne pouvait qu’être démentie face au taux massif d’exclusion sociale de la fin des Trente Glorieuses. La conception française de la solidarité s’est longtemps imprégnée de la vision latine, qui portait plus d’attention à l’entretien des individus déjà insérés dans l’emploi et la société qu’à l’intégration des exclus. Cela prend fin avec la découverte du système nordique de solidarité, qui a insufflé depuis 20 ans un renouveau de l’insertion sociale en Europe et en France. Cette découverte a été celle d’une politique d’insertion sociale basée sur la réalisation de l’individu par la participation à la société ainsi qu’une meilleure intégration des exclus.

 

Le RMI consacre donc une première grande rupture avec l’idée qu’en raison du rôle moindre joué par la famille, seule la charité publique et privée permettait aux chômeurs de sortir de leur situation de pauvreté. Il s’agit d’un filet de sécurité dans le sens où il est destiné à toute la population et ne rentre pas dans les mécanismes spécifiques d’indemnisation du chômage, de la vieillesse ou du handicap.

 

Il est aussi la première prestation sociale contractuelle, inaugurant ainsi la participation des exclus à la société et la responsabilisation des individus. Comme sa dénomination l’indique, le RMI n’est pas un revenu garanti, mais d’insertion, seulement destiné à faire revenir les personnes exclues dans le droit commun. En effet, le RMI était, à l’origine, un minima temporaire destiné aux personnes en incapacité de travail, malades ou victimes d’accidents, avant que ces personnes ne deviennent éventuellement bénéficiaires d’indemnisations ou de prises en charge plus longues. Ainsi, cette dénomination reflète l’idée première d’un minima basé sur la solidarité et non l’assistance. Cela a été le résultat d’un consensus entre les positions politiques de l’époque, la droite d’Alain Juppé ayant refusé l’idée d’une prime à l’inertie, et défendu l’idée d’une contrepartie à cette aide. Bien que, dans les faits, le RMI excluait certaines catégories de la population comme les détenus, les étrangers en situation irrégulière, et les jeunes de 18 à 25 ans, il a continué à être considéré comme une prestation universelle et différentielle.

 

1.2. Les débats politiques sous-jacents à l’évolution des dispositifs de lutte contre la pauvreté et l’exclusion

 

1.2.1. Les débats politiques sous-jacents au RMI

 

L’arrivée de François Mitterrand à la présidence de la République en 1981 correspondait à une volonté de préserver les acquis de la sécurité sociale en instaurant un revenu minimal contre la nouvelle pauvreté. La solidarité devient alors un des thèmes privilégiés du discours politique et de l’action gouvernementale. Au moment de la mise en place du RMI, l’espace politique est dominé par un débat sur le champ d’application de cette nouvelle prestation. Tandis que le RPR et l’UDF refusent une nouvelle forme d’assistance et défendent une logique de contrepartie au RMI, la majorité socialiste de l’époque la conçoit comme une prestation universelle, concernant à la fois la pauvreté, le chômage structurel (32% de la population privée d’emploi depuis plus d’un an dans les années 1980 est alors concerné), le logement, la santé, l’éducation et le travail. La majorité défend alors l’idée d’un financement par l’Etat du RMI, et déclare la nécessité de sa mise en place au nom de la solidarité nationale. Il s’agit donc d’un effort de solidarité à l’égard des exclus, ayant pour philosophie principale que nul ne peut vivre en société sans ressources.

 

Par conséquent, le RMI est le résultat d’un consensus politique entre, d’un côté, un parti socialiste désireux d’affirmer son identité sociale dans un contexte de retour radical du libéralisme, et de l’autre, la droite parlementaire soucieuse de ne pas laisser aux socialistes le « monopole de la solidarité ». L’accent mis sur l’insertion montre le glissement du simple l’objectif d’octroi d’une aide financière vers un objectif de lutte contre l’exclusion sociale. Le RMI opère ainsi une révolution dans le droit social français, ne réduisant plus la solidarité à l’assistance. L’aide conjugue un droit à l’allocation, soit une prestation monétaire générale et différentielle, ainsi qu’une contrepartie.

 

Par ailleurs, la gestion du RMI a fait l’objet d’un autre débat majeur dans l’espace politique des années 1980. Paradoxalement, le RMI a été conçu comme une prestation décentralisée, mais le rôle et les moyens des collectivités territoriales dans la mise en place de la politique d’insertion n’ont pas été assez renforcés. La droite parlementaire fut en accord avec le principe, mais critiqua un dispositif « trop étatique », qui ne responsabilisait pas assez les territoires en leur donnant une autorité limitée. Si les socialistes ont voulu préserver le caractère général de cette prestation et ne pas enfermer les allocataires du RMI dans des dispositifs spéciaux en gardant une gestion centralisée, la pluralité des objectifs assignés à ce dernier, partagé entre lutte contre la pauvreté et pour l’insertion professionnelle, entretien une certaine contradiction jusqu’à la mise en place, en 2003, de l’acte II de la décentralisation, ainsi que de l’instauration d’un revenu minimum d’activité (RMA). Le RMA, pendant décentralisé du RMI, va alors permettre de trancher en faveur d’une gouvernance territorialisée du RMI.

 

1.2.2. Du RMA au RSA

 

Instauré par la loi Raffarin du 18 décembre 2003, le RMA atteste de l’échec du RMI en opérant sa décentralisation au niveau du département. En effet, l’allongement de la durée d’inscription, et le nombre croissant d’allocataires du RMI (1,2 million d’allocataires en 2000, contre 200 000 à l’origine) remettent en question la pertinence de ce dispositif. Avec le RMA, l’objectif de lutte pour la réinsertion professionnelle prend alors le pas sur celui de lutte contre la pauvreté. La conception de la solidarité s’en trouve ainsi modifiée. A l’obligation nationale d’insertion prévue par le RMI, est substituée la référence à la dignité de l’individu. Pour la gauche parlementaire, désormais dans l’opposition, le RMA est vu comme un outil stigmatisant et précarisant (concurrence aux contrats aidés ; révision à la baisse des conditions d’indemnisation des chômeurs ; faible mobilisation des partenaires sociaux, etc.) à la protection insuffisante. Au-delà des débats politiques, le RMA constitue une rupture certaine dans la transformation du dispositif en plaçant en son centre l’objectif d’emploi, devant celui d’insertion sociale.

 

Avec l’instauration du RSA, le service public de l’emploi retrouve une vocation universelle ; le contrat unique d’insertion est adopté pour tout demandeur d’emploi et allocataire du RSA sans distinction de statut indemnitaire. La priorité faite à l’insertion professionnelle avec le RMA est réaffirmée avec le RSA, grâce au service public de l’emploi prenant en charge les problèmes de garde d’enfant, de transport et de santé, qui ne constituent pas un obstacle au retour à l’emploi pour l’inactif. La logique de solidarité active renforcée par le RSA ne se limite pas à la redistribution des richesses par l’Etat, les collectivités territoriales et tous les corps sociaux, mais concilie cette dernière avec une contrepartie. Cette transformation vise à apporter une solution aux problèmes croissants du chômage et de la pauvreté. Sur les 7 millions actuels de Français en situation de pauvreté, la moitié l’est par exclusion du travail. Ce dispositif est donc fondé sur une solidarité hybride au plan institutionnel, qui valorise la vocation assistantielle du territoire, ainsi que le rôle de l’assurance sociale avec les missions d’instruction et d’orientation des Caisses nationales d’allocations familiales.

 

1.3. De l’assistanat à une solidarité active, la fin du consensus républicain de l’assistance

 

Du RMI au RSA, en passant par le RMA, se profile le passage d’une solidarité conçue comme une responsabilité publique envers les plus exclus, à une solidarité faiblement conditionnelle qui redéfinit le contenu de l’insertion par un mode contractuel établissant des droits et des devoirs. Cette longue progression des prestations sociales traduit ainsi une transformation de la notion d’Etat social en Etat social actif, ayant pour objectif la réduction de l’assistance, de la dépendance des ménages pauvres aux revenus sociaux, minimas et indemnisations du chômage. La conception d’une solidarité « active » a introduit peu à peu les modes de gouvernance de l’insertion sociale à travers trois phénomènes majeurs que sont la décentralisation, la marchandisation (sur les marchés publics de l’insertion), et la diffusion des pratiques de nouvelle gestion publique. Le remplacement de l’autorité par le « pilotage », selon John Crowley, consacre ainsi l’ère de l’incitation.

 

1.3.1. Retour historique sur la logique d’assistance avant l’instauration du RMI

 

Dans la seconde moitié du XXe siècle, on observe une évolution significative des formes de chômage et d’emploi ainsi que des institutions de protection sociale dédiées au marché du travail. Depuis 1958, l’Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce a pour fonction d’indemniser les chômeurs, ces derniers étant définis comme tout demandeur d’emploi inscrit à l’ANPE en fin de mois. Néanmoins, cette définition diverge avec celle de l’INSEE, qui considère alors comme chômeur toute personne se réclamant comme tel. Il faut attendre la loi du 21 juillet 1998 de lutte contre les exclusions pour que soient reconnus différents types de chômages, dont un frictionnel (300 000 emplois sur 4 millions de chômeurs), un cyclique et un structurel. Cette exigence de définition n’apparait que très tardivement, car les débuts de l’indemnisation du chômage se font dans la période de plein emploi des Trente Glorieuses. Le taux de chômage, très faible, n’est alors que de 1,8%. Dès les années 1970, la politique de l’emploi passe d’une logique dite passive d’indemnisation à une logique dite active, d’incitation à l’emploi et à la formation des chômeurs. Cette évolution est représentée par la réforme de 1972 qui met en place deux dispositifs : une allocation unique dégressive (AUD) pour laquelle le taux d’indemnisation des chômeurs diminue tous les 3 mois, ainsi que les allocations formation reconversion (AFR) qui prévoient une diminution des allocations lorsque le demandeur d’emploi trouve une formation ou une reconversion.

 

Dès 1984 se met en place un système d’indemnisation dual du chômage, prévoyant un régime assurantiel placé sous la responsabilité des partenaires sociaux, ainsi qu’un régime de solidarité géré par l’Etat, et qui offre une allocation aux nouveaux entrants sur le marché du travail (femmes et jeunes essentiellement) ou bien une allocation de solidarité spécifique (ASS) pour les chômeurs de longue durée. Cependant, l’accès à l’ASS restant conditionné aux revenus du conjoint et à la justification de 5 ans d’activité salariée par le demandeur, tous les chômeurs ne sont pas couverts.

 

1.3.2. La réévaluation des acquis de l’Etat providence

 

Dans le contexte de dégradation de la situation économique, apparaissent de nouvelles formes d’exclusion et des phénomènes de pauvreté-précarité, qui entrainent l’augmentation des inégalités sociales. S’opère ainsi une réévaluation des acquis de l’Etat providence. Les difficultés financières auxquelles est confronté l’Etat exigent alors une contrepartie au RMI. Cela se traduira essentiellement par la mise en place de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en 1988, de la Contribution sociale généralisée (CSG) en 1990 ainsi que de la Dotation de solidarité urbaine (DSU) en 1991.

 

Les réformes effectuées dans les années 2000 portent à son apogée la politique d’activation des chômeurs par la loi de lutte contre les exclusions du 29 juillet 2005 qui individualise le suivi des chômeurs avec le Plan d’accès retour à l’emploi (PARE), généralisant ainsi l’AFR au détriment de l’AUD. C’est sur la base du modèle Danois de « flexisécurité » que les réformes des années 2000 ont été élaborées, mettant ainsi au centre des politiques sociales d’insertion les incitations à l’emploi pour le chômeur (suivi individualisé), des obligations de formation sanctionnées, et un regroupement des organismes de l’emploi et d’insertion sociale. On observe que l’aide au chômage devient d’autant plus spécifique et conditionnée à partir de l’instauration d’un des principaux minima sociaux dédié à l’indemnisation du chômage qu’est l’allocation solidarité spécifique (ASS), à laquelle nombre de chômeurs ne peuvent pas accéder (plafonds de ressources, justification d’une recherche active d’emploi, aptitude à travailler, épuisement des droits à l’assurance chômage, etc., qui sont autant de contraintes à l’accès de l’ASS). Depuis une trentaine d’années, la conception du rôle de l’Etat tend à se transformer de plus en plus, de façon à n’être plus perçu comme devant faire de l’assistanat et se contenter de fournir des prestations sociales, mais comme devant permettre au marché du travail et à la société civile de s’organiser librement en incitant à l’emploi, notamment par le Revenu minimum d’insertion (RMI), les primes à l’emploi (instaurées sous le gouvernement Jospin), et le Revenu solidarité active (RSA, instauré par Martin Hirsch en 2010), qui regroupe l’ASS, le RMI, l’API, ainsi que les travailleurs pauvres. L’instauration du RSA entérine l’objectif de l’insertion professionnelle en France.

 

Tandis que le RMI fondait une solidarité sur le revenu, où la société et non l’individu porte la responsabilité, le RSA renverse cet ordre en instaurant la solidarité active sur la base d’une transformation de la gouvernance de l’Etat social actif. Ce renversement coïncide avec quatre tendances : la décentralisation, la marchandisation des services d’accompagnement et d’insertion, la coopération accrue entre acteurs publics, privés et associatifs au niveau local, et la politique de performance inspirée de la nouvelle gestion publique. Ainsi, l’inflexion de la politique d’insertion depuis le RMI tend à donner plus de place aux incitations et à la gouvernance, plutôt qu’à l’autorité étatique. Se posent aujourd’hui les questions de l’échelon territorial pertinent pour organiser l’insertion professionnelle, ainsi que la pertinence globale du dispositif du RSA pour stimuler l’emploi en période de crise économique.

 

2. Le passage du RMI au RSA témoigne de l’influence de la nouvelle gestion publique ainsi que de l’introduction d’un nouveau mode de gouvernance dans les politiques publiques

 

2.1. Un emprunt des méthodes du New Public Management dans la mise en place des nouveaux minimas sociaux

 

2.1.1. Aux origines du New Public Management

 

La façon dont il a été conçu puis déployé, son mode d’organisation et de fonctionnement ainsi que les moyens dont il dispose pour parvenir à ses fins font du RSA un dispositif assez caractéristique de la nouvelle gestion publique qui touche depuis ces deux dernières décennies l’ensemble des politiques publiques. Le New Public Management, dans sa dénomination originale, est un concept qui apparait au cours des années 1970 au sein des pays anglo-saxons. Inspiré des théories économiques néolibérales, elles-mêmes rationalisées par des organisations internationales comme l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE), la Banque mondiale ou le Fonds Monétaire International (FMI), il vise initialement à renforcer le contrôle et la maîtrise du développement des bureaucraties.

 

Bien qu’il renvoie en réalité à un ensemble hétéroclite d’idées pouvant s’appliquer à toutes les configurations bureaucratiques auxquelles il s’intéresse, ce concept trouve son unité dans les recettes qu’il propose pour amincir un Etat qui serait devenu obèse. En effet, les années 1970 constituent une période charnière dans l’histoire à plus d’un titre. Celle-ci voit tout d’abord deux chocs pétroliers profondément affecter les économies occidentales, mettant fin à la période des Trente Glorieuses. La récession qui en résulte place les Etats dans des situations précaires sur le plan des finances publiques. C’est d’ailleurs à cette époque que commencent à apparaitre les premiers discours sur la problématique de la dette publique. En 1973, après la fin du système de Bretton Woods, les théories économiques keynésiennes perdent du terrain face à celles des monétaristes. Enfin, la fin de cette décennie est marquée par l’arrivée au pouvoir de gouvernements convertis au libéralisme économique, tels que Thatcher au Royaume-Uni puis plus tard Reagan aux Etats-Unis. Les politiques de privatisation et de lutte contre les déficits qu’ils vont mener vont peu à peu gagner les autres Etats occidentaux. Ainsi, le New public management qui se dessine au cours de ces années apparait comme un nouveau paradigme dans la gestion publique au sens kuhnien du terme.

 

L’influence de la nouvelle gestion publique s’est notamment manifestée par la simplification des enjeux de l’action publique. Il a dès lors été possible d’appréhender et de rationaliser les politiques publiques à travers les objectifs chiffrés et les coûts du dispositif. C’est donc un discours qui se veut performatif à l’égard des administrés. Mais ce concept se caractérise avant tout et surtout par une volonté de remédier à la lourdeur des bureaucraties et à la pesanteur de leur fonctionnement. Il consacre ainsi, par l’introduction de méthodes managériales issues du secteur privé, l’autonomie et la liberté des gestionnaires de l’action publique. Les audits, la contractualisation, le recours aux agences vont constituer quelques-uns des traits caractéristiques de ce phénomène.

 

2.1.2. L’influence de la nouvelle gestion publique : le cas des politiques d’insertion

 

En France, l’influence du New public management sur les politiques publiques a été réelle, mais s’est également avérée partielle. Les politiques sociales, et plus précisément celles de lutte contre l’exclusion, illustrent l’ambiguïté de la situation. Cette dernière reprend en effet nombre des préceptes du New public management. Elle ne procède pas à un simple copier-coller du concept dans sa globalité, mais sélectionne certains de ses principes et se les réapproprie afin de les appliquer selon une logique parfois différente de celle qui prévalait initialement. Le RMI, puis ses évolutions successives avec le RMA puis le RSA, sont révélateurs de ce phénomène.

 

Le RMI tout d’abord a, lors de sa création, été conçu comme un mécanisme de solidarité nationale à l’égard de ceux qui ne pouvaient travailler et auxquels la société ne pouvait fournir d’emploi. Il s’agissait initialement d’une aide faiblement conditionnelle, dans la mesure où ses contreparties étaient mal définies. Pourtant, en raison notamment de la forte dégradation du marché de l’emploi au cours des années 1980 et de l’apparition d’un chômage durable, un changement s’est opéré dans la conduite des politiques d’insertion sociale. Progressivement, celles-ci se sont réorientées autour du travail, et non plus simplement autour de l’assistance, afin d’une part, de réduire la dépendance des bénéficiaires des aides sociales, et d’autre part, d’inciter à l’intégration des chômeurs au marché de l’emploi. Ces politiques dites d’activation ont donc en quelque sorte procédé à la synthèse des politiques sociales et des politiques de l’emploi, en faisant de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion professionnelle un même objectif. Le RSA n’a fait que renforcer davantage cette logique, en se focalisant sur la problématique des travailleurs pauvres.

 

Comme nous le verrons un peu plus loin, la décentralisation de ces dispositifs d’aide sociale au profit des départements a constitué l’un des grands axes de la refondation des politiques publiques. Cela renvoie à l’idée fortement défendue par le New public management selon laquelle l’Etat, paralysé par la lourdeur de son administration, devrait déléguer certaines missions à d’autres acteurs publics ou privés en vue de rationaliser son action et de la rapprocher de l’administré. Le RSA a consacré cette tendance avant même sa véritable entrée en vigueur. Comme l’autorise l’article 72 al. 4 de la Constitution introduit par la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, ce dispositif a en effet fait l’objet à la fin de l’année 2007 d’une période d’expérimentation menée dans 34 départements. Ces derniers disposaient d’une certaine marge de manœuvre afin de modifier certaines composantes du RSA telles que le montant, la durée et la périodicité des aides, pour définir le périmètre géographique de l’expérimentation ou encore pour cibler les types de publics concernés par cette aide. Il s’avère finalement que cette logique de territorialisation des politiques d’insertion sociale a été biaisée, puisque loin de s’adapter en fonction des besoins propres à chaque département, elle a en réalité uniformisé le dispositif sur l’ensemble du territoire. Il s’agit en fin de compte plus d’une déconcentration que d’une décentralisation.

 

Les refontes successives de ces revenus d’insertion ont parallèlement renforcé la performativité de l’action publique. En effet, dès lors que s’établissait progressivement une contrepartie à ces aides, par l’apparition et la mise en valeur croissante de la dimension « devoir » de l’insertion, cette politique a cherché à renforcer sa légitimité par l’objectivation revendiquée de ses effets à travers le couple moyens-résultats. C’est au travers des objectifs stratégiques, des indicateurs de performance et des programmes départementaux d’insertion que s’appréhende désormais l’efficacité des dispositifs d’insertion. Sans juger du succès de cette politique, dont l’efficacité sera étudiée dans la dernière partie de cette présentation, il semble néanmoins que celle-ci s'est peu à peu organisée autour d’une logique de résultats. Pour les départements, le taux de contractualisation, la durée des contrats, ou encore le nombre de bénéficiaires suivis par les référents d’insertion professionnelle sont quelques-uns des indicateurs utilisés pour mesurer la performance de ces politiques d’insertion.

 

Enfin, le dernier avatar de cette nouvelle gestion des politiques publiques, qui n’en est pas l’un des moindres, est le recours de plus en plus fréquent au procédé contractuel dans la conduite de l’action publique. Ce phénomène retient l’attention puisque les relations qu’entretient l’administration avec les personnes physiques ou morales se caractérisent traditionnellement par leur unilatéralité. Dans le cadre de la lutte contre la pauvreté, la contractualisation est très tôt apparue comme le corollaire des politiques d’activation de l’emploi. Le RMI s’est ainsi doté d’un volet insertion à côté de l’allocation de soutien au revenu. Toutefois, il semblerait que dans l’esprit de ses concepteurs, celui-ci était moins une contrepartie au versement de l’allocation, qu’un engagement de la société à mettre en œuvre tous les moyens pour assurer l’insertion de l’allocataire (Gomel & Méda, 2011). Trop peu flexible et incitatif, le contrat d’insertion n’a pas produit tous les effets escomptés. Cela n’a pas empêché les promoteurs du RSA de faire du contrat l’élément central du nouveau dispositif. Au contraire, celui-ci est désormais considéré comme une véritable contrepartie à la solidarité de la société.

 

Pour ce faire, le nouveau dispositif met l’accent sur l’accompagnement des allocataires au sein des organismes de placement sur le marché du travail. Il s’inscrit ainsi dans le prolongement de la loi du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, visant à l’individualisation des parcours des chômeurs. Ces organismes peuvent être aussi bien publics que privés depuis la loi du 18 janvier 2005 dite de programmation pour la cohésion sociale, dont l’un des principaux apports a été la perte du monopole de l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) dans le placement des chômeurs. Parallèlement à cela, il a été décidé en 2008 de procéder à la fusion de l’ANPE et des associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (ASSEDIC) pour donner naissance à Pôle emploi, inspiré du modèle de service public de l’emploi unique existant en Allemagne et dans les pays anglo-saxons. L’objectif de cette réforme consistait en effet à mettre en place un référent unique pour gérer à la fois les offres d’emploi et les allocations. Ceci semble attester que dans l’esprit des décideurs publics, les objectifs de lutte contre la pauvreté et d’encouragement de retour à l’emploi ne sont bel et bien plus incompatibles, mais intrinsèquement liés. La création de Pôle emploi est à ce titre très caractéristique du processus d’agencification préconisé par la nouvelle gestion publique. Cet organisme se définit comme une agence placée sous l’autorité de l’Etat, simple pilote de l’action publique, mais qui se différencie des services publics classiques de par la personnalité morale dont il est doté, par son autonomie financière, et enfin par son statut juridique sui generis. Malgré son statut d’établissement public à caractère administratif, Pôle emploi se situe en effet à la frontière entre le droit public et le droit privé, puisqu’il emploie aussi bien des agents publics que des salariés de droit privé. Ceci n’est pas sans poser de problème tant pour les agents que pour les allocataires sur le plan du contentieux.

 

Quoi qu’il en soit, si les Conseils généraux ont la possibilité de choisir l’opérateur chargé de faciliter le retour à l’emploi, il s’avère dans les faits que l’orientation des allocataires se fait le plus souvent vers les services de Pôle Emploi. L’accompagnement des bénéficiaires du RSA se manifeste par la signature d’un plan personnalisé d’accès à l’emploi ou contrat d’engagement réciproque. Ce suivi mieux formalisé et plus régulier prenant la forme d’un contrat entre l’allocataire et l’organisme d’insertion se conçoit désormais comme la contrepartie au droit au revenu. Elle participe pleinement de la solidarité active sans cesse promue pour justifier les réformes des dispositifs d’insertion.

 

Ainsi, les réformes qui se sont multipliées au cours de ces dernières années et qui ont abouti à la contractualisation des prestations, à la mise en concurrence des organismes publics de placement avec des acteurs privés et l’adoption de méthodes de gestion inspirées du privé sont bien la marque du New public management sur les politiques d’insertion. Elles se doublent d’une volonté affichée de l’Etat d’inscrire son action à une échelle plus réduite par la collaboration avec des acteurs locaux publics ou privés, phénomène qui porte le nom de gouvernance des politiques publiques.

 

2.2. Une gouvernance décentralisée des politiques d'insertion

 

La décentralisation qui s’accentue ces dernières années en France s’inscrit dans une tendance européenne de revalorisation du territoire avec plus de partenariats locaux et de recours au marché. Les réformes étudiées ont conduit à une inversion des responsabilités en matière d’insertion et de lutte contre la pauvreté. Si elles incombaient à l’État en 1988, ces responsabilités ont été peu à peu transférées aux allocataires et aux départements. L’activation de la solidarité s’est accompagnée d’une inflexion de la gouvernance des politiques d’insertion. Cependant, certains départements tirent la sonnette d’alarme sur leur situation budgétaire. On peut alors se demander si la décentralisation est en mesure de garantir à tous les départements les ressources nécessaires pour financer les politiques d’insertion.

 

2.2.1. Du RMI au RSA : une conduite hésitante du processus de décentralisation

 

Le passage du RMI au RSA illustre des hésitations sur la façon de gouverner ces dispositifs, oscillant entre centralisation et décentralisation de l'action publique.

 

La question de la gouvernance du RMI est au cœur des débats parlementaires lors de sa création en 1988, dans un contexte politique marqué par une première vague de décentralisation (loi Deferre de décentralisation du 2 mars 1982) qui a vu, en 1983, l’action sociale confiée aux départements (Eydoux & Tuchszirer, 2010). Cette hésitation peut s’expliquer par la pluralité des objectifs qui sont assignés au RMI. Les pouvoirs publics ne sont pas parvenus à trancher entre une gouvernance nationale, en charge des politiques d’emploi et une gouvernance territoriale, plus apte à traiter la question sociale. C’est pourquoi la solution aboutit à une incohérence institutionnelle par un co-pilotage qui re-centralise en partie l’action sociale. En effet, l’État intervient tant dans la définition du montant et des conditions d’attribution que dans le financement de l’allocation, tout en décentralisant partiellement le programme d’insertion qu’il co-pilote, avec le Conseil général à travers les instances chargées de le concevoir et de le mettre en œuvre.

 

La majorité parlementaire défend son choix d’une gouvernance partagée en expliquant que le financement sur le budget de l’Etat se fait au nom de la solidarité nationale. La lutte contre pauvreté est vue comme un impératif national dont la charge n’est pas transférable aux collectivités territoriales. Ainsi, la politique d’insertion se doit d’être financée par l’Etat tandis que les départements animent le dispositif et appliquent le contrat d’insertion. Cette solution a été privilégiée puisqu’à la création du RMI, aucun chef de file ne s’est dégagé pour assurer la gouvernance de l’ensemble du dispositif.

 

De nouvelles structures sont créées, mais leur place dans le paysage de la gouvernance locale est restée indéterminée. Les commissions locales d’insertion, co-pilotées par le représentant de l’État et le président du Conseil général, ont en charge la construction des parcours d’insertion avec les allocataires du RMI. Leur action s’inscrit dans un programme départemental d’insertion qui est défini par un conseil départemental coprésidé par le représentant de l’État dans le département et le président du Conseil général.

 

La mise en place du revenu minimum d'activité (RMA) par la loi du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI poursuit la manœuvre décentralisatrice puisque le RMI devient totalement décentralisé au niveau des départements qui financent et pilotent l’insertion. La deuxième vague décentralisatrice qui commence en 2003, conduit à une départementalisation de l’action sociale, certains spécialistes parlant même de « l’avènement du département providence » (Lafore, 2004)

 

Cette nouvelle réforme crée également un nouveau dispositif d’insertion, le contrat d’insertion – revenu minimum d’activité CI-RMA qui est un contrat de travail à temps partiel et à durée déterminée assorti d’une couverture sociale réduite. François Fillon, alors ministre des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité expliquait lors de sa création que l’objet du RMA était d’améliorer la gestion du RMI en la rapprochant du terrain, d’où la décentralisation du dispositif. Cependant, ce nouveau dispositif repose sur un paradoxe. Alors que la priorité est mise sur le retour à l'emploi et non plus sur l'insertion sociale, c'est au département qu'est confié le financement de la prestation et l’organisation du dispositif d'insertion professionnelle.

 

La création du RSA par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques publiques tente de résoudre cette contradiction. En effet, il invite les départements et le service public de l’emploi (Pôle emploi) à travailler de concert et à accroître la proportion des allocataires inscrits à Pôle emploi.

 

2.2.2. Le département devient le chef de file du RSA

 

La loi du 1er décembre 2008 propose une refondation de la politique d’insertion en faisant du département le chef de file du RSA. Le dispositif instaure une nouvelle gouvernance territoriale pour développer une politique d’insertion départementale définie entre différents partenaires institutionnels. L’approche territoriale du RSA s’inspire donc du Programme Départemental d’Insertion (PDI), dans lequel était déjà intégré le dispositif d’accompagnement social et professionnel. Le PDI est le document qui définit la politique départementale d’accompagnement social et professionnel, recense les besoins des publics et l’offre locale d’insertion et planifie les actions d’insertion correspondantes. (Article L263-1 du Code de l’Action Sociale et des Familles). Mais dorénavant, le département peut mieux formaliser le partenariat en concluant un « Pacte Territorial pour l’Insertion » (PTI) qui organise la coordination des partenaires pour la mise en œuvre des actions d’accompagnement et la promotion de l’offre d’emploi.

 

L’ensemble des acteurs participant au dispositif du RSA participe à l'information des demandeurs et l'instruction des demandes de RSA ainsi qu’à l'accompagnement des bénéficiaires pour améliorer leur situation sociale et professionnelle. Néanmoins, chaque acteur du dispositif RSA a aussi des responsabilités propres.

 

Avec le RSA, le département reste le pilote de l’insertion. Il finance le RSA « socle », qui correspond à l'ancien RMI déjà financé par le Conseil général et voit sa compétence élargie aux bénéficiaires percevant un RSA socle majoré. L'autre partie du RSA dite « RSA activité », est financée par l'État. Mais par rapport à la réforme de 2003 mettant en place le RMA, la relation aux institutions du marché du travail est modifiée par la place centrale confiée au service public de l’emploi, notamment au Pôle emploi, dans le suivi des allocataires. Si le dispositif confirme et amplifie la logique de retour à l’emploi présente dans le texte de 2003, la nouvelle réforme veut dépasser les contradictions de la précédente en confiant l’insertion des allocataires aux politiques de l’emploi et au Pôle emploi. Suivant cet objectif, Pôle emploi sécurise le parcours RSA pour les bénéficiaires (un dossier unique accessible par tous les partenaires du RSA) et accompagne prioritairement les bénéficiaires du RSA à la recherche d'un emploi. En outre, le CI-RMA supprimé avec l’arrivée du contrat unique d’insertion.

 

D’autres acteurs institutionnels jouent également un rôle au sein du dispositif RSA. La Caisse d'allocations familiales (CAF) et la Mutualité sociale agricole (MSA) calculent et versent la prestation RSA pour le compte du Conseil général et de l'État. Elles sont chargées de la mise en œuvre du droit, de l’instruction au paiement. Enfin les communes et intercommunalités assurent l'accueil de proximité des bénéficiaires potentiels du RSA à travers l’enregistrement des demandes et l’accueil sur les plateformes RSA.

 

2.2.3. Le problème du financement du RSA par les départements

 

Le département, lieu des solidarités sociales et territoriales assure le financement d’allocations comme le RSA pour le compte de l’Etat. Le financement du « RSA socle », à la charge des départements coûte environ 5,6 milliards d'euros par an (chiffre 2011). Ainsi, aujourd’hui, certains départements tirent la sonnette d’alarme sur leur situation budgétaire qui ne leur permet plus de trouver les ressources nécessaires pour financer les prestations et les politiques d’insertion.

 

A l’occasion de la décentralisation du RMI, déjà, les recettes initiales transférées aux départements pour faire face aux dépenses s’étaient révélées largement insuffisantes. Le rapport de la Cour des comptes d’octobre 2009 sur La conduite par l’Etat de la décentralisation a reconnu ce problème en reconnaissant un financement non assuré de la décentralisation sociale. Les départements sont affectés par la croissance des dépenses sociales dont ils ne contrôlent ni le montant ni le nombre de bénéficiaires. Par exemple, la Cour des comptes pointe le fait que les charges sociales (RMI-RSA, prestations de dépendance pour les personnes âgées et handicapées) progressent à un rythme annuel de 6 %. Mais, en contrepartie, la couverture par l’Etat a été gelée pour le RMI en 2003 ce qui a nécessité ensuite des abondements supplémentaires ou limités au tiers des dépenses pour le seul risque dépendance des personnes âgées.

 

Le différentiel entre les sommes versées directement par les départements et celles qui leur sont transférées par l’Etat ne cesse de s’accroître. Cette situation impacte l’ensemble des politiques départementales. En effet, le versement de ces prestations étant obligatoire, les départements sont dans l’obligation de réduire les ressources consacrées à ses autres actions.

 

Dans ce contexte financier critique, et face aux revendications des Conseils généraux, le Premier ministre Jean-Marc Ayrault a annoncé pour l’année 2013 le déblocage d'une aide exceptionnelle de 170 millions d'euros destinée à la trentaine de départements confrontés aux difficultés financières les plus lourdes, en raison de la charge des aides sociales qu'ils doivent verser. L’Etat s’est engagé à créer les conditions de mise en place, à compter de 2014, de ressources pérennes et suffisantes pour financer l’ensemble des allocations de solidarité. Il convient donc d'être attentif à l'équilibre financier des départements, dans la mesure où l'Etat est également gagnant à la mise en œuvre de politiques d'insertion efficaces. Il faut que l’État puisse continuer à jouer son rôle d’assureur social en dernier ressort. En outre, le fait même qu’une aide exceptionnelle ait été requise illustre le caractère improvisé et précaire de cette décentralisation.

 

On peut enfin s’interroger sur la cohérence de la décentralisation de l’action sociale et notamment du RSA. Comme le montre le rapport de la Cour des comptes (2009) consacré à la conduite par l'État de la décentralisation, cette dernière s'est effectuée en ordre dispersé, sans qu'une réelle cohérence ne se dégage dans la mise en place de l’action sociale ou des politiques d'insertion. La décentralisation s’est faite à trois niveaux (région, département, local avec la commune et les intercommunalités) sans que l’un des niveaux sur le long terme n’apparaisse comme le niveau pertinent de coordination de l’action sociale. La région est vue comme le niveau pertinent en matière de politiques publiques décentralisées en matière de formation, mais n’a pas de responsabilités en matière de politiques d’insertion des allocataires de minima sociaux, contrairement au département qui accompagne les allocataires du RSA.

 

Ainsi, les changements qui ont caractérisé les politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion au cours de ces trente dernières années sont caractéristiques de l’influence qu’a pu jouer le New public management sur l’action publique. Mais alors que ces réformes visaient initialement à alléger le poids de l’Etat et assouplir son action, elles ont paradoxalement renforcé la bureaucratisation des politiques publiques, sans pour autant offrir véritablement les effets positifs attendus par cette métamorphose de l’action publique. C’est à cette aune qu’il convient de mesurer l’efficacité de l’actuel RSA.

 

3. L’efficacité du RSA

 

3.1. Le RSA met-il fin aux trappes à inactivité ?

 

La notion de trappe à inactivité a été utilisée pour décrire le chômage volontaire lié à un problème de désincitation au travail, en ce que les individus resteraient au travail, car l’activité salariée ne procurerait pas un gain financier suffisant (Guillemot, 2002). Cette hypothèse se base sur la théorie de l’homo economicus et sur le rapport instrumental au travail, dans lequel l’individu agit rationnellement à l’aide de calculs coûts-avantages.

 

Le RMI a été critiqué pour la raison majeure qu’il favorisait ces trappes, en ce qu’il était pour certaines catégories de la population plus avantageux de cumuler les multiples allocations liées à l’inactivité que de travailler : un gain du revenu du travail entraînant mécaniquement une diminution des allocations sociales. Ainsi, il résultait que la reprise d’activité pouvait ne pas s’accompagner d’une amélioration du niveau de vie, posant un double problème d’incitation et de justice.

 

La lutte contre la formation de trappes ayant été un des arguments pour la création du RSA, il convient ainsi de préciser, pour évaluer l’efficacité du dispositif RSA, si cet objectif de réduction des trappes à inactivité a été réalisé ou non.

 

Calcul du RSA

Calcul du RSA

3.1.1. Une efficacité notable dans sa construction théorique

Nous avons systématisé cette base (célibataire ne touchant aucune autre ressource que son revenu salarié) avec des valeurs de revenu du foyer à titre d’activité salariée oscillant de 0€ à 1119€ (ce dernier chiffre étant le seuil auquel on peut bénéficier du RSA à partir de la base évoquée). Il en résulte :

Lecture :  (1) Avec des ressources mensuelles de 700€, le bénéficiaire touche 159,25€ de RSA:  (2) Avec des ressources personnelles (par exemple revenu salarié) de 500€, le bénéficiaire touche 310€ de plus que s’il ne travaillait pas.
Lecture :  (1) Avec des ressources mensuelles de 700€, le bénéficiaire touche 159,25€ de RSA:  (2) Avec des ressources personnelles (par exemple revenu salarié) de 500€, le bénéficiaire touche 310€ de plus que s’il ne travaillait pas.
Lecture :  (1) Avec des ressources mensuelles de 700€, le bénéficiaire touche 159,25€ de RSA:  (2) Avec des ressources personnelles (par exemple revenu salarié) de 500€, le bénéficiaire touche 310€ de plus que s’il ne travaillait pas.

Lecture : (1) Avec des ressources mensuelles de 700€, le bénéficiaire touche 159,25€ de RSA: (2) Avec des ressources personnelles (par exemple revenu salarié) de 500€, le bénéficiaire touche 310€ de plus que s’il ne travaillait pas.

Le RSA a été construit pour que le revenu disponible des ménages augmente linéairement avec les revenus d’activités. Par la méthode même du calcul du RSA, qui offre un gain financier supplémentaire issu de l’activité salariée qu’on peut considérer comme notable (3), il semblerait que les trappes à inactivité soient inexistantes. De plus, il est nécessaire de noter que le bénéficiaire intégralement son revenu d’activité avec son allocation pendant les trois premiers mois d’activité. Ainsi, le RSA paraît encourager les reprises d’activité.

 

Toutefois, nous verrons que le calcul de l’efficacité du RSA n’est pas si simple. D’une part, la prise d’emploi n’influe pas que sur le montant du RSA, mais sur une multitude de facteurs. Ainsi, lors du calcul des gains financiers à la prise d’un emploi, il convient de considérer cinq données :

- Des ressources du foyer issues de l’activité

- De l’allocation perçue au titre du RSA

- Des principaux transferts sociaux et fiscaux, dont la PPE (le montant du RSA activité éventuellement perçu est déduit du montant de la PPE)

- De la prime de Noël (supprimée pour les allocataires du RSA)

- De la prime de retour à l’emploi (supprimée pour les allocataires du RSA)

 

En outre, l’activité peut mettre fin à de multiples réductions de dépenses liées à l’inactivité. En outre, la situation de célibataire ne doit pas être généralisée à tous les autres types de familles. Enfin, il convient de comparer ces résultats à ceux du RMI, afin de voir si des progrès sont effectivement notables.

 

3.1.2 Le RSA ne provoque pas forcément une hausse du revenu disponible en cas de prise d’emploi par rapport au RMI

 

Si on compare le RSA avec le RMI, on observe que le RSA n’apporte pas forcément une augmentation du revenu disponible pour les ménages pauvres en cas de reprise de l’emploi par rapport à l’ancien système, remettant en cause son objectif principal de suppression des trappes à inactivité.

 

D’une part, par les dispositifs d’intéressement, il était possible de cumuler une activité avec le RMI, à titre temporaire uniquement (Cazain & Donné, 2007).

- Le montant de l’allocation étant réduit de 50% du revenu perçu (62% avec le RSA) pendant les 750 premières heures travaillées (dès 1988).

- Par la loi du 29 juillet 1998, le cumul est intégral pendant trois mois, et restait égal à 50% les neuf mois suivants.

- Par la loi du 23 mars 2006, après la période de cumul intégral de trois mois, il est possible pour un allocataire de bénéficier d’une prime forfaitaire (150€/mois pour un isolé, ou 225€/mois pour deux personnes et plus) pendant neuf mois, mais il devra abandonner l’intéressement proportionnel de 50%.

 

Lorsque l’on compare le montant de l’augmentation du revenu disponible pour les ménages pauvres en cas de prise d’activité, il convient tout d’abord de distinguer le court terme (période pendant laquelle le mécanisme d’intéressement existe) et le long terme (pendant laquelle le mécanisme du RMI disparaît).

 

Ainsi, à long terme, le RSA a un impact positif sur les gains financiers associés à la prise d’un emploi, le mécanisme d’intéressement du RMI n’existant pas au-delà d’un an. A temps partiel, les allocataires restent éligibles au RSA-activité et socle (mais perdent la PPE), alors qu’elle disparait dans le contexte du RMI. Les gains apparaissent toujours largement positifs.

(Simonnet, 2012)

Le RSA et "l'assistanat" : une analyse économique et administrative

A l’inverse, le RSA a un impact globalement négatif à moyen terme sur les gains financiers liés à la prise d’un emploi. Le RSA-activité ne compensant pas la perte de l’intéressement, de la PPE, de la prime de Noël et de la PRE (voir tableau 2). À court terme, c’est-à-dire les trois premiers mois succédant à la prise d’emploi, la situation des bénéficiaires est similaire entre les deux dispositifs (intégralité du cumul).

 

Il convient de s’interroger si le fait d’avoir réalisé, dans la création du RSA, des calculs de long terme plutôt que de court terme ne reflète pas une vision erronée de la situation des allocataires (Rioux, 2001). La majorité des allocataires ne sont pas dans une situation stable, et à ce titre, ne peuvent pas forcément profiter des bénéfices de long terme du RSA sur le RMI, qui se développent essentiellement après un an d’activité salariée ininterrompue. Enfin, l’objectif du RSA étant de favoriser la reprise d’emploi, la myopie des acteurs sociaux défavorisés tend à focaliser l’attention de ces derniers sur des bénéfices de court terme uniquement, relativisant forcément l’efficacité de l’incitation à la prise d’emploi. D’autre part, la complexité inhérente au dispositif et à la difficulté, rencontrée par les allocataires, de réussir des projections des conséquences financières de la prise d’un emploi semblerait également nuire à la réussite de son objectif premier.

 

(Simonnet, 2012)

 

Le RSA et "l'assistanat" : une analyse économique et administrative

3.1.3 Le bilan autour de l’efficacité du RSA concernant les trappes à inactivité

 

Par rapport au RMI, les gains les plus importants sont liés aux reprises d’activité à temps partiel : dans cette modalité, en effet, les gains à long terme sont importants, et les pertes à court terme faibles. (Simonnet, 2012).

 

Selon diverses études (Danzin, Simonnet & Trancart, 2012 ; Simonnet, 2012), on observe un regain de taux de retour à l’emploi, en moyenne, chez les bénéficiaires du RSA. Cela confirme les résultats des expérimentations initiales, concluant à un impact positif de 9% sur le taux de retour à l’emploi. Cet accroissement n’est cependant pas uniforme, et ne touche pas forcément toute la population. D’une part, comme ont pu le soutenir certains économistes, les femmes sont plus sensibles aux incitations financières (Picketty, 1998), et à ce titre, ont des taux de reprise d’emploi plus élevés que les hommes. D’autre part, la présence d’un enfant semble également favoriser la reprise.

 

Toutefois, il est particulièrement difficile de réaliser des études fiables sur la question, le RSA ayant été généralisé le 1er décembre 2008, soit il y a seulement cinq ans. Il serait probablement utile, ainsi, d’analyser cette question à la lumière des pays étrangers.

 

3.2. Le RSA met-il fin aux effets de seuil ?

Si le RSA, à long terme, permet de réduire les effets de seuil sur le revenu en ce qu’il permet de cumuler de façon pérenne un salaire faible et le RSA, garantissant une certaine linéarité (cf. 3.1.1), il est loin de mettre fin aux effets de seuil. Gomel et Bernard, dans une étude basée sur une étude de la ville de Paris, observent notamment « un effet de seuil non pas supprimé, mais déplacé ». En effet, la reprise d’une activité fait perdre la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire, la gratuité des transports et l’allocation de logement complémentaire de la ville de Paris (ALCVP). A titre illustratif, cette dernière est de 122 euros pour une personne seule. Si le cas étudié est uniquement celui de Paris, il est aisément généralisable à la situation d’autres départements, qui ont lancé des dispositifs similaires. En outre, on peut ajouter à cette idée tous les dispositifs qui réduisent le prix d’achat ou d’un service pour les chômeurs. L’effet de seuil que l’on observe entre l’absence d’activité et une activité salariée effective n’a donc pas été supprimé par le RSA.

 

3.3. Comparaison avec les pays étrangers

 

3.3.1. Des expériences étrangères qui confirment les résultats français

 

Dans un système de type bismarckien, les minima sociaux à destination des personnes sans emploi sont des filets de sécurité comblant les interstices de ces systèmes, les assurances sociales étant liées à l’exercice d’une activité professionnelle (Horusitzky, Julienne & Lelièvre, 2006). Dans les systèmes universalistes, les minima sociaux sont également particulièrement centraux, il en résulte que la plupart des pays de l’UE disposent d’un système de minima. Toutefois, cela ne nous est pas vraiment utile pour analyser l’efficacité du RSA, les systèmes en question étant particulièrement différents du système adopté en France. Toutefois, deux expériences étrangères peuvent être citées, assez proches du RSA au Royaume-Uni et aux Etats-Unis, respectivement intitulées la Working Family Tax Credit (WFTC) et l’Earned Income Tax Credit (EITC), qui ont des résultats similaires aux études du RSA, c’est-à-dire un gain modéré, mais visible sur le retour à l’emploi, plus fort chez les femmes que chez les hommes (Mikol & Remy, 2010).

 

3.3.2. Des minimas sociaux dans la moyenne européenne, à proportion des revenus du travail minimum et moyen

 

Dans une étude de la DRESS (Horusitzky, Julienne & Lelièvre, 2006), il apparaît que le montant des minima sociaux en France est, à proportion des salaires minimums et médians, dans la moyenne européenne. En effet, la plupart des pays optent pour des minima sociaux pour une personne célibataire équivalant à environ 50% du revenu médian, ce qui est également le cas de la France (44%). A titre d’illustration, les Pays-Bas sont assez généreux dans ce domaine (77%) alors que l’Espagne (33%) et le Portugal (24%) se distinguent par leur ratio modeste. Si l’on compare avec le salaire minimum plutôt qu’au revenu médian, on observe que les minima sociaux représentent des montants significatifs dans certains pays : 82% dans le cas du Royaume-Uni, 85% dans le cas de l’Irlande, 80% dans le cas des Pays-Bas.

 

L’incitation au travail dans ces pays est ainsi particulièrement limitée, mais il convient de préciser que ces taux si élevés proviennent d’un salaire minimal particulièrement faible. On peut ainsi en conclure que les minima sociaux ne sont, en France, ni particulièrement élevés, ni particulièrement créateurs de trappes à chômage.

 

Conclusion

 

Le passage du RMI au RSA ne marque pas une véritable rupture dans le traitement de la précarité et de l’exclusion. A l’origine fondé sur un système d’assistance, cette évolution consacre une nouvelle logique d’insertion des politiques de l’emploi, accordant une place prépondérante à l’activation des chômeurs et à la responsabilisation des individus. Ce phénomène ne pourrait se comprendre sans l’influence du New public management sur les politiques publiques. A défaut d’avoir permis une simplification et un allègement du dispositif, il a au contraire renforcé la bureaucratisation de la politique de lutte contre l’exclusion. De plus, la longue réflexion sur la décentralisation du RSA n’a pas permis de dégager l’échelon territorial le plus pertinent pour mener à bien cette politique. Toutefois, les effets du dispositif sont modérés, contrastant fortement avec les promesses et objectifs qui ont justifié sa mise en place. Si les trappes à inactivité et les effets de seuil n’ont pu être supprimés, ils ont du moins été déplacés.

 

A ce titre, plusieurs pistes d’amélioration peuvent être envisagées. Tout d’abord, la communication sur le RSA pourrait être renforcée afin que les bénéficiaires soient davantage informés de leurs droits. On peut ainsi s’interroger sur la véritable volonté du gouvernement de lutter contre la pauvreté et l’exclusion étant donné que nombre de bénéficiaires potentiels n’ont pas connaissance de leur éligibilité au dispositif. La mise en place de guichets uniques a été suggérée, mais la difficile compréhension du fonctionnement du dispositif par les agents pourrait laisser présager de son inefficacité. En outre, son efficacité est affaiblie par la multiplication des fraudes. Afin de lutter contre ce phénomène, notamment contre l’abus aux prestations sociales, une carte électronique répertoriant toutes les aides perçues par les bénéficiaires pourrait être instaurée. Enfin, l’incapacité de financement par les départements du dispositif soulève une interrogation sur l’adéquation entre les moyens dont ils disposent et les objectifs qui leur sont assignés. Cela pourrait passer par une revalorisation du rôle de la région dans la prise en charge de ce dispositif.

 

Bibliographie

Cazain, Sophie & Donné, Stéphane. 2007. « Le dispositif d’intéressement à la reprise d’activité des allocataires du RMI ». L’essentiel, novembre 2007, N°67

Chevallier, Jacques. 1992. « La résurgence du thème de la solidarité ».

Cour des comptes. 2009. « La conduite par l’Etat de la décentralisation ». Rapport octobre 2009.

Danzin, Elisabeth & Simonnet, Véronique & Trancart, Danièle. 2012. «Les effets du RSA sur le taux de retour à l’emploi des bénéficiaires ». CEE, mars 2012, n°73.

Eydoux Anne & Tuchszirer Carole. 2010. « RMI au RSA : les inflexions de la solidarité et de la gouvernance des politiques de l’insertion », Centre d’études de l’emploi, novembre 2010

Gomel, Bernard & Méda, Dominique. 2011. « le RSA, innovation ou réforme technocratique ? ». CEE, novembre 2011, n°152.

Guillemot, Danièle & al. 2002. « Trappe à chômage ou trappe à pauvreté ». Revue économique, mai 2002, vol.53, p. 1235-1252.

Horusitzky, Patrick & Julienne, Katia & Lelièvre, Michelle. « Un panorama des minima sociaux en Europe ». Etudes et résultats n°464, février 2006.

Lafore Robert. 2004. « La décentralisation de l’action sociale, l’irrésistible ascension du département providence », Revue française des affaires sociales, n° 4, 2004

Lelièvre, Michèle & Nauze-Fichet, Emmanuelle. 2008. « RMI, l’état des lieux 1988-2008 ». p. 101-117.

Mikol, Fanny & Remy, Véronique. 2010. « Quels effets attendre du RSA sur l’offre de travail et les salaires au vu des expériences étrangères ? Un bilan des travaux sur l’EITC et le WFTC». Document d’études de la Dares, n°153.

Rioux, Laurence. 2001. « Salaire de réserve, allocation chômage dégressive et revenu minimum d’insertion ». Économie et Statistiques, n° 346-347, 137-160.

Simonnet, Véronique. 2012. « Le RSA est-il plus incitatif à la reprise d’emploi que le RSA ? ». CEE, juin 2012, N°93.

Piketty, Thomas. 1998. « L’impact des incitations financières au travail sur les comportements individuels : une estimation pour le cas français », Économie et Prévision, n° 132-133.

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